Je leest:

Nationale referenda: toppunt van democratie of zwaktebod?

Nationale referenda: toppunt van democratie of zwaktebod?

Wat we kunnen leren van eerdere referenda

Auteur: | 1 april 2016

Op woensdag 6 april gaan we stemmen over het associatieverdrag met Oekraïne. Later dit jaar, namelijk op 23 juni, gaan de Britten naar de stembus om te besluiten of ze al dan niet uit de Europese Unie stappen. Zijn dergelijke referenda het toppunt van democratie of ondermijnen ze die juist? Student Geocommunicatie Arnold Jorna neemt het referendum onder de loep voor Kennislink.

Inlegvel

Op 21 februari 2017 kon premier Rutte even opgelucht ademhalen over wat voor hem een hoofdpijndossier was geworden. Een meerderheid in de Tweede Kamer van VVD, PvdA, D66 en GroenLinks stemde toen voor zijn oplossing om een verklaring toe te voegen aan het verdrag tussen de EU en Oekraïne. In die verklaring, ook wel inlegvel genoemd, staat onder meer dat het verdrag voor Oekraïne geen opstapje is voor een EU-lidmaatschap em dat aan het verdrag geen rechten kunnen worden ontleend over militaire samenwerking.

Hiermee hoopt Rutte voldoende gehoor te hebben gegeven aan de ‘nee’-uitslag van het referendum over het EU-associatieverdrag met Oekraïne. Rutte kon wettelijk gezien de uitslag van dat referendum (61% stemde tegen) negeren, omdat Nederland slechts een raadgevend referendum kent. Hij regelde in Brussel echter de mogelijkheid deze extra voorwaarden toe te voegen om toch enigszins tegemoet te kunnen komen aan de nee-stemmers.

Deze oplossing moet nog wel ook goedgekeurd worden door de Eerste Kamer, maar zal daar pas behandeld worden na de verkiezingen van 15 maart 2017.

Wat zijn voorstanders betreft, is het referendum het meest democratische instrument dat bestaat in de politiek. Iedere burger kan immers gelijk meebeslissen over het onderwerp in kwestie. De democratie wordt ‘direct’ ervaren, wat de kloof tussen burger en politici kan verkleinen. “Voordeel van een gevestigde referendapraktijk, zoals bijvoorbeeld Zwitserland die kent, is dat die de politiek dichter bij de burger brengt”, beaamt Martin Rosema, politicoloog en referendum-onderzoeker aan de Universiteit Twente. Ook zijn er indirecte effecten. “Politici worden gedwongen een ruimere meerderheid voor hun voorstellen te zoeken, omdat er altijd de mogelijkheid van een referendum is.”

Het ‘Athene-model’

Adam Carr/Wikimedia Commons

Voorstanders van (meer) referenda als politiek besluitmiddel zien de directe democratie zoals die in het oude Griekenland bestond nogal eens als voorbeeld. (Mannelijke, vrije) burgers van Athene konden zich op de heuvel Pnyx verzamelen en direct stemmen en daarmee meebeslissen over de wetten en zaken die de regering moest aanpakken. Iedereen kon zijn zegje doen, al waren er in de praktijk maar enkelen die spraken.

Arjen Nijeboer, coördinator van het Referendum Platform, een organisatie die zich inzet voor directe democratie in Nederland, stelt het krachtiger: “In Zwitserland is er volkssoevereiniteit: het principe dat het volk het hoogste gezag van de staat vormt. De grondwet kan daar alleen worden veranderd per referendum. Dat is niet zo in Nederland. Daarom is Zwitserland veel meer een echte democratie dan Nederland.”

Hoewel een referendum voordelen kent voor de burger, zitten er tegelijkertijd nogal wat haken en ogen aan. Zo vergt het houden van een referendum flink wat organisatie. En om echt de wil van het volk te vertegenwoordigen is het belangrijk dat de burgers in kwestie voldoende afweten van het onderwerp waarover ze gaan stemmen. Het eerdere, en eerste referendum dat Nederland hield in 2005 laat dit goed zien.

Het eerste referendum: Europese grondwet ja/nee?

Het eerste nationaal gehouden referendum in ons land vond plaats op 5 juni 2005. In tegenstelling tot het aankomende referendum over het associatieverdrag met de Oekraïne (zie kader), was dit referendum gebaseerd op ad hoc wetgeving. Dat betekent dat een speciale wet dit referendum mogelijk maakte. De Nederlandse regering besloot daartoe, nadat op 29 oktober 2004 de regeringsleiders van de Europese Unie in Rome een verdrag opstelden over de Europese grondwet. Ieder land zou apart bepalen of hij het verdrag wilde ondertekenen. Als alle landen unaniem voor waren, zou het verdrag in werking treden. De procedure over de goedkeuring van het verdrag verschilde per land. Nederland besloot een referendum uit te schrijven, net als Frankrijk.

Deze en andere posters uit 2005 die Nederlanders aanspoorden voor een Europese grondwet te stemmen haalden weinig uit: 61,5 % van de Nederlandse kiezers was tegen – terwijl 85 % van de Nederlandse volksvertegenwoordigers juist vóór was.
ESA , University of Heidelberg

Problemen en missers

De ervaring van 2005 leert ons dat er moeilijkheden kleven aan een referendum. Veel mensen namen niet de moeite om zich te verdiepen in het politieke vraagstuk. Onderzoek laat zien dat veel stemmers eigenlijk niet goed begrepen waarover ze eigenlijk stemden. Veel Nederlanders dachten bijvoorbeeld foutief dat de Nederlandse grondwet zou verdwijnen ten faveure van een Europese. Daar ging het referendum echter niet over, zoals veel deskundigen ook stelden in die tijd. Aan de andere kant stelden andere experts dat het verdrag wel een opstapje zou kunnen zijn naar één Europese grondwet op termijn. En maken stemmers echt een fout als ze stemmen vanwege mogelijke consequenties in de toekomst en niet alleen op basis van de letterlijke tekst? Het bleek in ieder geval tamelijk ingewikkeld te bepalen waar je als stemmer nu precies over stemde.

Dit roept de vraag op of het niet beter is dat onze deskundige volksvertegenwoordigers beslissen, aldus Rob de Wijk (hoogleraar Internationale Relaties en Veiligheid aan de Universiteit van Leiden) in de Volkskrant van 16 oktober 2015. Hoe democratisch is een referendum eigenlijk als het voor burgers onduidelijk is waar het referendum nou om draait? Dan wordt immers de volkswil er maar deels door vertegenwoordigd.

Dit artikel is geschreven in het kader van een workshop populair-wetenschappelijk schrijven, verzorgd door Kennislink-redacteur Marloes van Amerom, bij de Masteropleiding Geocommunicatie van de UU.

Tegenstanders van referenda vinden de tussenlaag van volksvertegenwoordigers zoals wij die hebben in de Eerste en Tweede Kamer juist een betere manier om de interesses van het volk te behartigen, legt referendum-onderzoeker Rosema uit. “Omdat deze mensen de tijd en expertise hebben zich in lastige onderwerpen te verdiepen, kunnen er volgens de voorstanders van dit ‘elite-model’ betere beslissingen worden genomen in het belang van iedereen.”

Gebrekkige organisatie

De wet die het referendum van 2005 mogelijk maakte, schreef ook de komst van een onafhankelijke referendumcommissie voor. Deze diende ervoor te zorgen dat de ‘strijd’ tussen voor- en tegenstanders eerlijk zou verlopen. Naast het vaststellen van de datum en het verlenen van subsidies aan zowel voor- als tegenstanders, moest deze commissie een objectieve samenvatting van het verdrag schrijven. De commissie werd benoemd op 8 februari 2005. Verschillende problemen rezen echter op.

Zo zat de commissie permanent in tijdnood; vier maanden voorbereiding om een referendum te houden, was te kort. Zowel burgers als politici bekritiseerden vervolgens de objectieve samenvatting, deze zou misverstanden opleveren. De campagne kwam vervolgens door allerlei politieke gebeurtenissen pas twee weken voor het referendum op gang.

Ook het toekennen van subsidies aan de betrokken partijen bij referenda is soms omstreden. Zoals de recente toekenning van 47.973 euro door de referendumcommissie aan bedrijf Raspoetin in Elst voor het laten bedrukken van wc-rollen met argumenten tegen toetreding van Oekraïne tot de EU.

Partijdigheid?

Bij het huidige referendum speelt tijdsnood al wat minder een rol: de huidige referendumcommissie had zeven maanden voorbereidingstijd. Ook nu wordt de voorlichting echter bekritiseerd. Daarbij gaat het niet zozeer om de informatie die de commissie geeft, bijvoorbeeld via haar website. Maar wel om een door Post.nl opgestelde folder die vijftien Nederlandse gemeenten naar hun burgers stuurden met de stempassen voor het Oekraïne-referendum. Volgens tegenstanders van het associatieverdrag met de Oekraïne, zoals de Socialistische Partij en de Partij voor de Dieren, was de tekst in de folder te sturend en partijdig.

Volgens Nijeboer zijn de problemen met objectieve voorlichting echter niet inherent aan het houden van referenda. Neem Zwitserland: “Per referendum wordt daar een boekje uitgegeven waarin de voor- en tegenargumenten zeer goed uiteengezet worden. Hier kan Nederland van leren.” Ook nemen de Zwitsers de tijd om een referendum voor te bereiden: maar liefst twee jaar.

Teleurstelling

Naast de vraag of burgers wel altijd goed kunnen overzien waarover ze stemmen, roept het houden van referenda in Nederland nog een andere vraag op: is het houden van een referendum dat ‘slechts’ raadgevend is eigenlijk niet misleidend? Als een burger zijn stem uitbrengt, kan de regering die gewoon naast zich neerleggen. Dat kan de burger gemakkelijk een gevoel van valse hoop geven.

In tegenstelling tot het Britse referendum over het EU-lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk, is het aankomende Nederlandse referendum over het associatieverdrag met de Oekraïne, niet bindend – dat geldt voor zowel de nationale regering als de EU.

“Als een referendum niet bindend is zoals in Nederland, blijft het een gok”, vindt Nijeboer. "Politici kunnen de uitslag van een raadplegend referendum of raadgevend referendum altijd naast zich neerleggen”. Rosema stelt vast dat "bindende referenda meer vertrouwen geven dan zowel raadplegende als raadgevende ". Tegelijkertijd wijst hij er fijntjes op dat ook in het geval van een bindend referendum de uitslag niet altijd gerespecteerd wordt. “Neem het Franse en Nederlandse nee tegen de Europese grondwet. Het leidde tot uitstel, maar niet tot afstel: door middel van het verdrag van Lissabon realiseerde de Europese Unie alsnog bijna alle afspraken waarin de grondwet zou voorzien.”

Referendasoorten

Referenda zijn er in verschillende soorten en maten. Hieronder de meest voorkomende:

Raadplegend De overheid schrijft een adviesgevend referendum uit over een door de regering te nemen besluit

Raadgevend Burgers starten zelf een adviesgevend referendum over een door de regering te nemen besluit

Facultatief Referendum over een kwestie waarbij een referendum niet op voorhand verplicht is

Volksinitief Burgers starten een bindend referendum over een eigen voorstel

Bindend De regering moet de uitkomst van een referendum respecteren

Verplicht Referendum over een kwestie waarbij vooraf wettelijk is vastgelegd dat er een referendum over moet worden gehouden

Maar ook als het referendum wel echt bindend is, kunnen er problemen ontstaan. Zeker wanneer het referendum over belangrijke wijzigingen in de grondwet beslist. Want in de democratieën telt de de stem van de meerderheid, maar wat als de mening daarvan ten koste gaat van de rechtstaat? Door bijvoorbeeld de rechten van minderheden te ondermijnen? Gelukkig biedt in Nederland de grondwet daar wel garanties voor. Naast de rechten van minderheden mogen we in Nederland overigens ook niet per referendum stemmen over het koningshuis en de belastingen. Waar wij burgers die belastingen misschien wel het liefst zien verdwijnen, kan de staat zonder die inkomsten nou eenmaal niet functioneren.

Kiesdrempel

Tenslotte is het zo dat de uitslag van het aankomende referendum over het associatieverdrag met de Oekraïne pas geldig is als 30% van de stemgerechtigden gaat stemmen. Dit creëert een dilemma bij voorstanders. Als zij gaan stemmen, is de kans groter dat het nee-kamp kan winnen: puur door het feit dat het referendum dan geldig zal zijn. Als ze wel gaan stemmen telt hun ja-stem in elk geval mee, mocht er genoeg opkomst voor het referendum zijn. Hun worsteling lijkt daarmee wel wat op het gevangenendilemma uit de Sociale Wetenschappen: een hypothetische situatie waarin samenwerken, of in dit geval meewerken, de betrokkene flinke voordelen oplevert. Tegelijkertijd is die samenwerking risicovol, omdat het kan betekenen dat de tegenstander er juist met de buit vandoor gaat. Wat Rosema betreft zou een eventuele drempel daarom niet gericht moeten zijn op de hoogte van de opkomst, maar op een zogeheten meerderheidsquorum.

De huidige kiesdrempel betekent dat het voor ja-stemmers opportuun kan zijn thuis te blijven. Het is daarom even spannend of dit referendum net zo’n opkomst krijgt als het vorige over de Europese grondwet. Toen stemde 63,3 %, van de Nederlandse stemgerechtigden, wat vrij hoog is in vergelijking met gewone verkiezingen.
Meneer de Braker

Referendummoe?

Wat in elk geval is veranderd sinds 2005 is de samenstelling van voor- en tegenstanders van het houden van nationale referenda, berekende het Sociaal en Cultureel Planbureau onlangs. Waren vroeger vooral hogeropgeleiden en partijen als D’66 (waarop veel hogeropgeleiden stemmen) voor het houden van referenda, inmiddels zijn juist vooral lageropgeleiden voor. De meeste lageropgeleide Nederlands zijn tevens tegen het associatieverdrag met de Oekraïne. Mocht Nederland toch voor stemmen, dan zou de populariteit van een nationaal referendum onder die groep misschien weer dalen. Meer algemeen kan de populariteit van het referendum ook afhangen van hoe vaak we ze krijgen, denkt historicus en directeur van de Teldersstichting Patrick van Schie. Volgens hem zouden we bij een ‘overload’ wel eens referendummoe kunnen worden. Of en hoe populair referenda in Nederland blijven, is dus ongewis.

Dit artikel is een publicatie van NEMO Kennislink.
© NEMO Kennislink, sommige rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 01 april 2016

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.