Nationale referenda: toppunt van democratie of zwaktebod?

Wat zijn voorstanders betreft, is het referendum het meest democratische instrument dat bestaat in de politiek. Iedere burger kan immers gelijk meebeslissen over het onderwerp in kwestie. De democratie wordt ‘direct’ ervaren, wat de kloof tussen burger en politici kan verkleinen. “Voordeel van een gevestigde referendapraktijk, zoals bijvoorbeeld Zwitserland die kent, is dat die de politiek dichter bij de burger brengt”, beaamt Martin Rosema, politicoloog en referendum-onderzoeker aan de Universiteit Twente. Ook zijn er indirecte effecten. “Politici worden gedwongen een ruimere meerderheid voor hun voorstellen te zoeken, omdat er altijd de mogelijkheid van een referendum is.”

Arjen Nijeboer, coördinator van het Referendum Platform, een organisatie die zich inzet voor directe democratie in Nederland, stelt het krachtiger: “In Zwitserland is er volkssoevereiniteit: het principe dat het volk het hoogste gezag van de staat vormt. De grondwet kan daar alleen worden veranderd per referendum. Dat is niet zo in Nederland. Daarom is Zwitserland veel meer een echte democratie dan Nederland.”

Hoewel een referendum voordelen kent voor de burger, zitten er tegelijkertijd nogal wat haken en ogen aan. Zo vergt het houden van een referendum flink wat organisatie. En om echt de wil van het volk te vertegenwoordigen is het belangrijk dat de burgers in kwestie voldoende afweten van het onderwerp waarover ze gaan stemmen. Het eerdere, en eerste referendum dat Nederland hield in 2005 laat dit goed zien.

Het eerste referendum: Europese grondwet ja/nee?

Het eerste nationaal gehouden referendum in ons land vond plaats op 5 juni 2005. In tegenstelling tot het aankomende referendum over het associatieverdrag met de Oekraïne (zie kader), was dit referendum gebaseerd op ad hoc wetgeving. Dat betekent dat een speciale wet dit referendum mogelijk maakte. De Nederlandse regering besloot daartoe, nadat op 29 oktober 2004 de regeringsleiders van de Europese Unie in Rome een verdrag opstelden over de Europese grondwet. Ieder land zou apart bepalen of hij het verdrag wilde ondertekenen. Als alle landen unaniem voor waren, zou het verdrag in werking treden. De procedure over de goedkeuring van het verdrag verschilde per land. Nederland besloot een referendum uit te schrijven, net als Frankrijk.

Problemen en missers

De ervaring van 2005 leert ons dat er moeilijkheden kleven aan een referendum. Veel mensen namen niet de moeite om zich te verdiepen in het politieke vraagstuk. Onderzoek laat zien dat veel stemmers eigenlijk niet goed begrepen waarover ze eigenlijk stemden. Veel Nederlanders dachten bijvoorbeeld foutief dat de Nederlandse grondwet zou verdwijnen ten faveure van een Europese. Daar ging het referendum echter niet over, zoals veel deskundigen ook stelden in die tijd. Aan de andere kant stelden andere experts dat het verdrag wel een opstapje zou kunnen zijn naar één Europese grondwet op termijn. En maken stemmers echt een fout als ze stemmen vanwege mogelijke consequenties in de toekomst en niet alleen op basis van de letterlijke tekst? Het bleek in ieder geval tamelijk ingewikkeld te bepalen waar je als stemmer nu precies over stemde.

Dit roept de vraag op of het niet beter is dat onze deskundige volksvertegenwoordigers beslissen, aldus Rob de Wijk (hoogleraar Internationale Relaties en Veiligheid aan de Universiteit van Leiden) in de Volkskrant van 16 oktober 2015. Hoe democratisch is een referendum eigenlijk als het voor burgers onduidelijk is waar het referendum nou om draait? Dan wordt immers de volkswil er maar deels door vertegenwoordigd.

“Als een referendum niet bindend is zoals in Nederland, blijft het een gok”, vindt Nijeboer. “Politici kunnen de uitslag van een raadplegend referendum of raadgevend referendum altijd naast zich neerleggen”. Rosema stelt vast dat “bindende referenda meer vertrouwen geven dan zowel raadplegende als raadgevende “. Tegelijkertijd wijst hij er fijntjes op dat ook in het geval van een bindend referendum de uitslag niet altijd gerespecteerd wordt. “Neem het Franse en Nederlandse nee tegen de Europese grondwet. Het leidde tot uitstel, maar niet tot afstel: door middel van het verdrag van Lissabon realiseerde de Europese Unie alsnog bijna alle afspraken waarin de grondwet zou voorzien.”

Referendummoe?

Wat in elk geval is veranderd sinds 2005 is de samenstelling van voor- en tegenstanders van het houden van nationale referenda, berekende het Sociaal en Cultureel Planbureau onlangs. Waren vroeger vooral hogeropgeleiden en partijen als D’66 (waarop veel hogeropgeleiden stemmen) voor het houden van referenda, inmiddels zijn juist vooral lageropgeleiden voor. De meeste lageropgeleide Nederlands zijn tevens tegen het associatieverdrag met de Oekraïne. Mocht Nederland toch voor stemmen, dan zou de populariteit van een nationaal referendum onder die groep misschien weer dalen. Meer algemeen kan de populariteit van het referendum ook afhangen van hoe vaak we ze krijgen, denkt historicus en directeur van de Teldersstichting Patrick van Schie. Volgens hem zouden we bij een ‘overload’ wel eens referendummoe kunnen worden. Of en hoe populair referenda in Nederland blijven, is dus ongewis.