In een burgerberaad praat een door loting gekozen groep inwoners mee over beleid, bijvoorbeeld over de aanpak van het klimaatprobleem. Hoe werkt deze democratische vernieuwing? Bestuurskundigen en politicologen geven tips. “Het is cruciaal dat de groep deelnemers echt representatief is.”
Klimaatverandering kan ingrijpende gevolgen hebben voor mensen. Maar ook het beleid om klimaatverandering tegen te gaan verandert ons leven. We moeten ons huis anders verwarmen, ons menu aanpassen en op een andere manier reizen. De meningen hierover lopen uiteen en polarisatie dreigt. Tegelijkertijd hebben veel mensen geen vertrouwen dat de politiek dit probleem op een eerlijke en effectieve manier gaat aanpakken.
Tijd voor democratische vernieuwing, denken sommigen. Een burgerberaad of een burgerforum kan een manier zijn om de bewoners van een stad, provincie of land zelf aan het roer te zetten en mee te laten praten over beleid. Bij een burgerberaad wordt, net zoals een wetenschapper een steekproef trekt uit een populatie, een groep inwoners door loting gekozen, bijvoorbeeld honderd of vijfhonderd mensen die representatief zijn voor alle inwoners. Deze mensen, die een afspiegeling vormen van de hele bevolking, komen een aantal keer samen in een sporthal, gemeentehuis of buurthuis, en zoeken samen naar oplossingen voor een probleem. Aan het eind komen ze met aanbevelingen voor de gemeenteraad, provinciebestuur of regering.
Zeer verschillende mensen
In de hele wereld zijn al burgerberaden gehouden om beter klimaatbeleid te maken. In Frankrijk is er een op landelijk niveau gehouden, en ook in Nederland zijn hier plannen voor. Op lokaal niveau, in steden en dorpen en provincies, hebben hier ook al verschillende burgerberaden plaatsgevonden. Dit voorjaar bijvoorbeeld in de provincie Zuid-Holland en in de gemeenten Sluis en Helvoirt.
Nog even wennen tijdens de eerste bijeenkomst van het burgerberaad in Gelderland.
provincie Gelderland“We kwamen bij elkaar met 150 zeer verschillende mensen”, vertelt Saskia Brand, die zelf deelnam aan het burgerberaad dat afgelopen jaar in de provincie Gelderland werd gehouden om beter klimaatbeleid te maken. Tussen september en december kwamen die 150 mensen 4 dagen bij elkaar op verschillende plekken in de provincie. Tijdens de eerste bijeenkomst maakten de deelnemers kennis met elkaar en kregen ze informatie van experts over klimaatverandering. De tweede en derde dag voerden de deelnemers in aparte kleinere groepen rondetafelgesprekken en schreven ze adviezen. De laatste dag rondden de deelnemers de adviezen af en stemden ze erover. Dit alles werd begeleid door gespreksleiders.
“Het was leuk om te doen”, zegt Brand. “Er was veel energie en inspiratie. En het mooie is: het lukte om met al die verschillende mensen samen voorstellen te bedenken waar de grote meerderheid van ons achter staat. Er bleek groot draagvlak voor best vergaande maatregelen.” Het burgerberaad adviseerde onder meer openbaar vervoer goedkoper te maken, de vervuiler vaker te laten betalen, lokale oplossingen voor energieopslag mogelijk te maken, en meer natuur in steden aan te leggen.
Deelnemers van het burgerberaad in Gelderland praten in grotere of kleinere groepen met elkaar.
provincie GelderlandDoe het goed of doe het niet
Ook uit een evaluatie van de Radboud Universiteit Nijmegen bleek dat de deelnemers positief waren over het burgerberaad: 95 procent vond de discussies respectvol, en meer dan 80 procent vond de besluitvormingsprocedure eerlijk. “Mensen hadden het idee serieus genomen te worden”, zegt politicoloog Kristof Jacobs, die dit en andere burgerberaden onderzocht. Dat is meteen een belangrijk punt wat een burgerberaad kan maken of breken, stelt Jacobs. De politiek moet de uitkomst van het burgerberaad serieus nemen en opnemen in beleid. “Ze hoeven de aanbevelingen niet een-op-een over te nemen. Als er goede redenen zijn om een advies niet op te volgen, kan dat, maar dan moeten de argumenten om dat niet te doen wel overtuigend zijn.”
In 2006 organiseerde Nederland een burgerberaad over het kiesstelsel, maar de resultaten daarvan verdwenen in een la. En bij het burgerberaad in Frankrijk over het klimaatbeleid besloot president Macron om een deel van de aanbevelingen wel over te nemen, maar de punten die hem niet goed uitkwamen, niet. “Dan werkt het averechts, en verliezen mensen juist hun vertrouwen in de politiek.” De conclusie van Jacobs: doe het goed of doe het niet.
Dat is ook de belangrijkste les die bestuurskundige Franziska de Koning trok uit haar promotieonderzoek aan de Universiteit Twente, waarin ze drie burgerberaden onderzocht in gemeenten in Overijssel. Ze is nu onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. “Het idee van veel burgerberaden is om via een gelijkwaardige dialoog samen tot oplossingen te komen waarover consensus is. Bij deze drie burgerberaden bleek dat inderdaad goed te werken.” Politici, beleidsmakers en deelnemers zijn soms bang dat burgerberaden tot wilde en onuitvoerbare plannen leiden, zegt De Koning. “In werkelijkheid bleek dat niet zo te zijn; er kwamen realistische plannen uit.”
Maar een burgerberaad is geen wondermiddel, waarschuwt De Koning. Het werkt alleen als het op een goede manier is georganiseerd. Een voorwaarde is ook dat van tevoren duidelijk moet zijn wat het doel van het burgerberaad is en hoeveel invloed en zeggenschap deelnemers op beleid zullen krijgen. “Zodat deelnemers geen valse verwachtingen krijgen die achteraf niet uitkomen.” Het is belangrijk dat de politiek de uitkomsten serieus neemt en zich verantwoord tegenover de deelnemers, zegt De Koning. Daarnaast is het goed als een burgerberaad door een onafhankelijke en onpartijdige voorzitter, moderatoren en gespreksleiders wordt begeleid, zodat iedereen aan het woord komt in de dialoog en er gelijkwaardige gesprekken gevoerd worden.
Deelnemers aan het burgerberaad in Gelderland overleggen over adviezen.
provincie GelderlandRepresentatieve groep
Tot slot is het belangrijk dat de groep gelote burgers een goede afspiegeling vormt van de bredere bevolking. De Koning: “Uit mijn onderzoek kwam naar voren dat als dat niet zo is, deelnemers de uitkomsten van een burgerberaad als minder of niet legitiem beschouwen.” Maar een representatieve groep deelnemers krijgen is nog niet zo makkelijk, want niet iedereen die je uitnodigt om mee te doen aan een burgerberaad, zal willen of kunnen deelnemen. In praktijk komen vaak vooral hoogopgeleide en politiek actieve mensen van boven de vijftig jaar opdagen. Als deelnemers een financiële vergoeding krijgen voor deelname, en kinderopvang en reisvergoeding zijn geregeld, kunnen meer mensen meedoen. Maar dan nog is de opkomst vaak geen goede afspiegeling van de samenleving, omdat deelname in burgerberaden niet verplicht is.
Gewogen loting
Het probleem van een niet-representatieve groep deelnemers is voor een deel op te lossen met een gewogen loting. Stel: je loot 10.000 mensen uit de gemeentelijke basisadministratie en die mensen nodig je uit om mee te doen aan het burgerberaad. En stel dat 1.000 mensen daarvan reageren en willen meedoen. 700 daarvan zullen hoog opgeleid zijn, 300 praktisch opgeleid. Om een afspiegeling te krijgen van de samenleving moet die verhouding omgekeerd zijn. Daarom loot je uit de gelote groep opnieuw, een tweede keer, maar nu kies je 70 mensen uit de groep van praktisch opgeleiden, en 30 uit de groep van hoog opgeleide mensen.
Bij een gewogen loting is ook rekening te houden met geslacht of leeftijd, of met de mening van mensen. Want als het goed is, praten er ook klimaatsceptici mee in een burgerberaad over klimaatbeleid. Die mensen kun je gericht uitkiezen als je potentiële deelnemers van tevoren een kleine enquête laat invullen.
Het probleem van een niet-representatieve groep deelnemers kan voor een deel opgelost worden door een gewogen loting. Stel bijvoorbeeld dat je 10.000 mensen loot uit de gemeentelijke basisadministratie en die mensen uitnodigt om mee te doen aan het burgerberaad. En stel dat 1000 mensen daarvan reageren en willen meedoen. 700 daarvan zullen hoog opgeleid zijn, 300 praktisch opgeleid. Om een afspiegeling te krijgen van de samenleving, zou die verhouding omgekeerd moeten zijn. Daarom loot je uit de gelote groep opnieuw, een tweede keer, maar nu kies je 70 mensen uit de groep van praktisch opgeleiden, en 30 uit de groep van hoog opgeleide mensen.
Bij een gewogen loting kan ook rekening gehouden worden met geslacht of leeftijd. Of met de mening van mensen. Als het goed is praten er ook klimaat sceptici mee in een burgerberaad over klimaatbeleid. Die mensen kan je gericht uitkiezen als je potentiële deelnemers van tevoren een kleine enquête laat invullen.
Combineren met referendum
Burgerberaden zijn relatief nieuw en hun plek in onze democratie moet nog vorm krijgen, zegt hoogleraar Frank Hendriks, hoogleraar Vergelijkende Bestuurskunde in Tilburg, die de opkomst van burgerberaden de afgelopen jaren onderzocht. “In het begin was er veel geloof in de kracht van deliberatie. Dat is ook een grote troef van burgerberaden. Het idee is dat als je mensen de tijd geeft om naar elkaar te luisteren en met elkaar van gedachten te wisselen, ze samen een oplossing voor een ingewikkeld probleem kunnen bedenken.”
Maar er zijn ook nadelen aan burgerberaden, vindt Hendriks. Zo blijft er vaak een bias in de groep deelnemers, ook met een gewogen loting en een goede vergoeding. Daarom heeft het brede publiek niet altijd het vertrouwen dat wat het burgerberaad besluit, ook in hun belang is.
Om de representativiteit te verbeteren pleit Hendriks voor een combinatie van een burgerberaad met een referendum of een andere vorm van volksraadpleging, zoals een publieksonderzoek of een opiniepeiling. Het grote voordeel daarvan is, aldus Hendriks, dat het een directe manier is om een grote groep mensen te betrekken bij de toetsing van een besluit. “De combinatie vond bijvoorbeeld plaats in Ierland, waar een burgerberaad voorstellen ontwikkelde voor een nieuwe wet over abortus. Na het burgerberaad stemde de bevolking via een referendum over het voorstel.” Dit maakte abortus legaal in Ierland.
In de politiek ligt de combinatie van een burgerberaad en een referendum wat gevoelig, omdat de voorstanders van een burgerberaad vooral in progressieve hoek zijn te vinden, en de voorstanders van referenda in populistische hoek. Maar onderzoek laat zien dat het de moeite waard is deze combinatie te proberen, stelt Hendriks.
Diplomademocratie
“We moeten niet denken dat onze democratie helemaal op is en aan vervanging toe, wat je sommige voorstanders van burgerberaden wel eens hoort zeggen”, besluit Hendriks. “Onze representatieve democratie, waarbij we volksvertegenwoordigers kiezen, geniet nog steeds vertrouwen. Maar ook de leden van onze raden, staten en parlementen kennen hun beperkingen, onder meer omdat ze zelf ook geen afspiegeling van de samenleving vormen. We leven in een diplomademocratie. Het is daarom een heel goed idee om die aan te vullen met nieuwe instrumenten, zoals burgerberaden, mogelijk in combinatie met een stemming door een groter publiek.”
Tips gevonden
Samenvattend hebben bestuurskundigen en politicologen de volgende tips voor het beleggen van een burgerberaad:
- Kies een representatieve groep deelnemers, door bijvoorbeeld een gewogen loting te doen,en kinderopvang en voldoende vergoeding te bieden.
- Maak van tevoren duidelijk wat het doel van het burgerberaad is en hoeveel invloed en zeggenschap deelnemers op het beleid krijgen.
- Zorg voor een onafhankelijke voorzitter, moderatoren en gespreksleiders.
- Doe het goed of doe het niet: geef deelnemers voldoende tijd en begeleiding.
- De politiek moet de uitkomst van een burgerberaad serieus nemen, opnemen in het beleid of uitleggen waarom dat niet kan.
- Combineer het burgerberaad met een referendum of een andere vorm van volksraadpleging.
Deelnemers van het burgerberaad in de provincie Gelderland, najaar 2022.
Provincie Gelderland