In het eerste deel van dit tweeluik over de verzorgingsstaat stonden ‘grote’ vragen – en hun antwoorden – rond de verzorgingsstaat centraal. Zo besprak ik onder meer waarom we een verzorgingsstaat nodig hebben. Ook kwam aan bod waarom we de verzorgingsstaat moeten hervormen, en waarom dat zo lastig is. Een nog onbeantwoorde ‘grote’ vraag is of de verzorgingsstaat de financiële en economische crisis die begon in 2008 – de zogenaamde Grote Recessie – overleeft. Het korte antwoord op deze vraag is ja. Maar waarom?
Betekent crisis het einde van de verzorgingsstaat?
Eerst even terug in de tijd. Het einde van de verzorgingsstaat als gevolg van crisis is al vaak aangekondigd, zowel in de wetenschappelijke literatuur als in de media. In de jaren zeventig bijvoorbeeld was de diagnose dat de (verzorgings)staat in crisis verkeerde omdat burgers méér van haar vroegen dan zij kon leveren. Dat gold vooral, maar niet alleen, voor publieke uitgaven.
Het achterliggende idee was dat de combinatie van kapitalisme en democratie, zoals verzorgingsstaten kenmerkt, begrensd zou zijn. De democratie zou overbelast zijn (zogenaamde democratic overload), doordat er steeds meer deelnemers – zoals belangengroepen – in de politieke arena kwamen.
Daarbij namen de eisen van die deelnemers toe. Ze wilde ‘dingen’ van de staat, zoals programma’s die ten goede kwamen aan hun eigen belangengroep. Het gevolg hiervan, zo werd betoogd, was een enorm bureaucratisch, onbeheersbaar politiek stelsel. Bovendien sloot dit stelsel niet aan bij het aanwezige kapitalistische systeem, waarin het juist ging om dynamiek. Het kapitalistische stelsel zou niet kunnen voldoen aan de toenemende eisen van de burger. Dit zou op termijn eerst tot crisis van de verzorgingsstaat leiden en daarna haar einde betekenen.
Geen einde van de verzorgingsstaat; wel nieuwe voorspellingen
In de jaren tachtig bleef de verwachting dat het einde van de verzorgingsstaat nabij was. Het achterliggende idee was nu dat in economisch verslechterende tijden een omvangrijke overheid (zogenaamde big government) – en vooral genereus sociaal beleid – onbetaalbaar is. Oplopende werkloosheid zou in combinatie met afnemende economische groei het stelsel van sociale zekerheid onder druk zetten. Dit stelsel zou hierdoor op langere termijn onbetaalbaar worden. Net als in de jaren zeventig was ook in de jaren tachtig de opvatting dat de verzorgingsstaat haar grenzen had bereikt wijdverbreid. Maar het voorspelde einde van de verzorgingsstaat bleef ook in de jaren tachtig achterwege. Het gevaar van een directe crisis van de verzorgingsstaat leek voorbij.
Terug naar het heden: Overleeft de verzorgingsstaat de Grote Recessie? Dat dit het echte einde van de verzorgingsstaat betekent, is in elk geval onwaarschijnlijk. In de jaren zeventig en vooral tachtig werd de verzorgingsstaat gezien als (mede)schuldig aan de crisis (de genoemde big government). En zelfs onder deze omstandigheid toonde de verzorgingsstaat zich bestand tegen de stevige uitdagingen. Tijdens deze Grote Recessie wordt de verzorgingsstaat doorgaans niet gezien als de schuldige, maar zijn het onder meer de banken die in het beklaagdenbankje zitten. De verzorgingsstaat wordt juist gezien als deel van de oplossing. Programma’s zoals de werkloosheidswet zorgen er namelijk voor dat het eventuele inkomensverlies van huishoudens door de crisis relatief beperkt blijft.
Aanpaste verwachting: Crisis leidt tot radicale hervorming
Dat de verzorgingsstaat nu opeens geheel ophoudt te bestaan, is dus onwaarschijnlijk, maar er is nog een andere mogelijkheid. In de wetenschappelijke literatuur kwam de nadruk sinds de jaren negentig meer te liggen op het verband tussen crisis en vergaande hervorming van de verzorgingsstaat. Crisis, zo werd en wordt nu vaak betoogd, maakt het mogelijk om de institutionele en politieke belemmeringen die hervorming doorgaans in weg staan te doorbreken. Dit maakt radicale hervorming mogelijk.
Deze gedachtegang is op verschillende manieren te onderbouwen. Onderzoekers die vooral kijken naar zogenaamde sociaaleconomische probleemdruk voorspellen dat als, bijvoorbeeld, werkloosheid maar voldoende toeneemt, hervorming zal optreden. En onderzoekers die zich vooral richten op de rol van ideeën betogen dat ideeën – zoals over hoe een verzorgingsstaat anders in te richten – juist opgepikt worden onder extreme situaties. Crisis betekent onzekerheid. En deze onzekerheid leidt ertoe dat baanbrekende, maar eerder onacceptabele, ideeën de verzorgingsstaat snel en radicaal hervormen.
Verschillende theoretische invalshoeken onderschrijven dus de welbekende en vaak gekopieerde uitspraak van Winston Churchill ‘never let a good crisis go to waste’. Ofwel, verspil nooit een goede crisis. Is dit inderdaad het geval bij de Grote Recessie? Is deze crisis aanleiding tot radicale hervorming van de verzorgingstaat?
Dit was, in elk geval tot 2011, niet het geval. Als verzorgingsstaten al radicaal hervormd werden, was deze hervorming meestal al in gang gezet voordat de Grote Recessie uitbrak. In zulke gevallen was de crisis dus niet de reden voor de hervorming. De verhoging van de AOW (Algemene Ouderdomswet)-leeftijd in Nederland is hier een voorbeeld van. Hoewel dit besluit werd genomen tijdens de crisis (in 2009) lagen de plannen er al voor de crisis.
Grootschalige hervorming: waarom niet?
Waarom heeft de Grote Recessie (nog?) niet tot het verwachtte effect van grootschalige hervorming van de verzorgingsstaat geleid? Kees van Kersbergen en ik betogen in ons boek Comparative Welfare State Politics: Development, Opportunities, and Reform dat dit komt door de combinatie van drie redenen. Ten eerste is het enorm lastig om de verzorgingsstaat te hervormen omdat kernprogramma’s, zoals die voor ouderdom (AOW) en werkloosheid, nog altijd populair zijn onder de bevolking. De Grote Recessie heeft die populariteit onder veel burgers zelfs wat aangewakkerd.
Een tweede reden is dat er aan het begin van de crisis geen dominante ideeën waren over hoe de verzorgingsstaat radicaal te hervormen. Dit kwam doordat, zoals gezegd, de verzorgingsstaat niet werd gezien als schuldige achter de crisis. Als er al sprake van was sterke ideeën over de verzorgingsstaat, werd juist uitbreiding meestal als het beste idee gezien. Dit was verrassend genoeg zelfs zo in landen met een uitgeklede verzorgingsstaat als de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk.
De derde en laatste reden is dat hoewel de crisis zeker ‘echt’ was toen zij in 2008 begon, de zogenaamde reële economie toen nog niet geraakt werd. Dit betekent dat bijvoorbeeld het werkloosheidscijfer lange tijd vrij gunstig bleef. De sociaaleconomische probleemdruk liep daardoor nog niet sterk genoeg op om tot hervorming aan te zetten.
Echte crisis, maar nog steeds een verzorgingsstaat
Die afwezigheid van een sterke prikkel tot verandering duurde tot ongeveer 2011, toen de schuldencrisis in Zuid-Europa in de greep kreeg. De grens aan begrotingstekorten – veelal het gevolg van dure zaken als het opkopen van banken die anders failliet zouden gaan, maar ook van bijvoorbeeld hogere uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen en lagere belastinginkomsten – leek inmiddels ook bereikt.
In een studie die binnenkort verschijnt in Social Policy & Administration laten Kees van Kersbergen, Anton Hemerijck en ik zien dat het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Duitsland en Nederland voorstellen hebben ingediend, die deels al zijn goedgekeurd door de betreffende parlementen, om aanzienlijk te bezuinigen op de publieke uitgaven. Deze bezuinigingen zouden op termijn kunnen resulteren in radicale hervormingen. Gaat de crisis dus uiteindelijk alsnog tot radicale hervorming, of zelfs het einde, van de verzorgingsstaat leiden?
Nou nee, net zoals de verzorgingsstaat de vorige eeuw tegen alle verwachtingen in overleefde, zo is ook nu het einde nog lang niet zeker nabij. De bevolking zou massaal tegen voorgestelde hervormingen kunnen protesteren, zoals we in Griekenland en Spanje zagen, vooral vanwege de door de crisis juist aangewakkerde steun voor de verzorgingsstaat. Nog altijd lopen regeringen die stevig willen bezuinigen op de verzorgingsstaat het risico om stemmen te verliezen, doordat een groot deel van de bevolking hier tegen is. Dit betekent dat de in het eerste deel van het tweeluik besproken politieke – of electorale – horde die radicale hervorming van de verzorgingsstaat tegenwerkt zeker nog bestaat. Dat geldt ook voor de daar genoemde institutionele belemmeringen. Tegen deze achtergrond is het zeer waarschijnlijk dat de verzorgingsstaat ook deze crisis overleeft.
Lees verder:
Meer grote vragen over de verzorgingsstaat in het eerste deel van dit tweeluik! Meer weten? Duik dan in het boek Comparative Welfare State Politics: Development, Opportunities, and Reform, geschreven door Barbara Vis en Kees van Kersbergen, dat onlangs verscheen bij Cambridge University Press.
Barbara Vis is hoogleraar Politieke Besluitvorming aan de Vrije Universiteit bij de afdeling Bestuurswetenschap & Politicologie en leider van het VIDI-project HIGH-RISK POLITICS.