In november 2008 spande een werkloze man een rechtszaak aan tegen de gemeente Arnhem. Deze hoogopgeleide man moest schoffelen in ruil voor zijn uitkering. Zo zou hij arbeidsvaardigheden opdoen om daarna sneller aan een baan te komen. Programma’s zoals het ‘verplicht schoffelen’ maken deel uit van actief arbeidsmarktbeleid. Sommige kabinetten geven veel meer geld uit aan dit soort beleid dan andere kabinetten. Hoe dat komt? Ligt het aan de politieke kleur van een kabinet, aan de economische groei of aan de werkloosheidscijfers? Uit ons onderzoek blijkt dat alleen dat laatste gevolgen heeft voor actief arbeidsmarktbeleid.

Sociaal beleid moet actiever worden

De EU wil dat landen minder geld uitgeven aan passief arbeidsmarktbeleid en meer aan actief arbeidsmarktbeleid. Wanneer volgen regeringen de aanbevelingen van bijvoorbeeld de EU op en maken zij hun sociaal beleid actiever? Waarom besluiten kabinetten hun uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid te verhogen? Dit is een relevante vraag. Alle regeringen worden namelijk aangemoedigd hun actieve uitgaven te verhogen. Maar we zien dat sommige dit inderdaad doen terwijl andere regeringen hun uitgaven juist verlagen. Vergelijkend onderzoek naar achttien ontwikkelde landen laat zien dat er veel verschil is tussen wat kabinetten aan actief arbeidsmarktbeleid uitgeven. Hoe kunnen deze verschillen worden verklaard?

Politieke kleur doet er niet toe

Eerder onderzoek suggereert dat de politieke kleur van een kabinet beïnvloedt hoeveel geld een kabinet aan omscholing en reïntegratie uitgeeft. Elke politieke partij heeft zijn eigen ideeën over hoe de welvaartsstaat er uit moet zien en wil dit ideaal dan ook zo goed mogelijk benaderen. Rechtse partijen willen een zo klein mogelijke welvaartsstaat, terwijl linkse partijen het ideaal hebben van een meer uitgebreide welvaartsstaat. Zo ziet de VVD graag lagere werkloosheidsuitkeringen, terwijl de SP juist vindt dat deze uitkeringen best omhoog kunnen (of moeten).

Daarnaast zijn er ook verschillen als het gaat om herverdeling van inkomens. Linkse partijen willen flink ingrijpen in de economie en inkomensongelijkheid oplossen door de welvaart zo veel mogelijk te verdelen tussen arm en rijk. Oftewel: hogere belastingen voor de rijkeren en dit bijvoorbeeld via uitkeringen herverdelen aan de armeren. Rechtse partijen willen liever niet ingrijpen in de economie. Een aantal wetenschappers zegt dan ook dat (centrum)linkse kabinetten meer zullen uitgeven aan actief arbeidsmarktbeleid. Actief arbeidsmarktbeleid zal ervoor zorgen dat meer mensen aan het werk kunnen – één van de doelen van linkse partijen. Rechtse partijen zullen minder uitgeven aan actief arbeidsmarktbeleid of hier zelfs op bezuinigen.

Andere wetenschappers denken hier anders over en zeggen dat de verschillen in ideeën tussen politieke partijen niet van invloed zijn op de uitgaven voor omscholing en reïntegratie. Als we naar tabel 1 kijken, waarin voor vier EU landen te zien is hoe de uitgaven veranderd zijn, dan blijkt de laatste groep onderzoekers gelijk te hebben. Zowel (centrum)linkse kabinetten als (centrum)rechtse kabinetten blijken hun uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid te verhogen. Zo heeft het kabinet Blair I (links) meer geld uitgegeven om mensen weer aan het werk te krijgen. Maar ook het kabinet Lubbers II (centrum-rechts) laat een stijging zien in de uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid. Bij de andere veertien landen zien we hetzelfde patroon. Het klopt dus niet dat alleen (centrum)linkse kabinetten meer uitgeven aan zulk beleid.

Tabel 1 laat ook zien dat het tegenovergestelde, namelijk dat (centrum)rechtse kabinetten minder uitgeven of zelfs bezuinigen op actief arbeidsmarktbeleid, niet klopt. Kohl II en Kohl III zijn beide (centrum)rechtse kabinetten, maar Kohl II verhoogt de uitgaven terwijl Kohl III juist bezuinigt. Een ander voorbeeld zijn Carlsson II en Carlsson III. Beide kabinetten zijn links, maar Carlsson II laat de uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid aanzienlijk stijgen, terwijl Carlsson III juist flink bezuinigt. Dus zowel (centrum)rechtse als (centrum)linkse kabinetten verminderen hun uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid. Ook dit patroon zien we bij de andere veertien landen terug.

Al met al kan de politieke kleur van een kabinet dus niet verklaren waarom sommige kabinetten hun uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid vergroten, terwijl andere juist bezuinigen. Mogelijk kan de sociaal-economische situatie van een land deze puzzel oplossen.

Goede economische tijden, meer uitgaven?

Wanneer het sociaal-economisch goed gaat met een land (hoge economische groei, lage werkloosheid), kan een kabinet meer geld uitgeven aan sociaal beleid dan wanneer het slecht gaat. Wetenschappers zijn het niet eens over de invloed van economische groei op de uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid. In tabel 2 is voor vier EU landen te zien hoe de economische groei en de werkloosheid veranderd zijn. Uit de tabel blijkt dat wanneer er sprake is van een groeiende economie, de uitgaven van sommige kabinetten stijgen. Maar ook wanneer de economische groei stabiel blijft of afneemt, vergroten sommige kabinetten hun uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid. De veertien andere landen laten eenzelfde patroon zien. Dit betekent dat de economische groei binnen een land geen invloed heeft op de uitgaven van kabinetten aan actief arbeidsmarktbeleid.

De meeste wetenschappers zijn het erover eens dat de mate van werkloosheid wel een belangrijke rol speelt. Overheidsbeleid wordt (mede) gefinancierd door belastingen die worden betaald door mensen met betaald werk. Als er meer werklozen bijkomen, zoals nu door de kredietcrisis het geval is, wordt de groep die de belastingen moet betalen steeds kleiner. Daardoor kunnen kabinetten minder geld uitgeven aan duur sociaal beleid, zoals omscholing en reïntegratie.

Wanneer het echter sociaal-economisch goed gaat met een land zullen kabinetten meer uitgeven aan wat duurder sociaal beleid. Het is daardoor meer waarschijnlijk dat kabinetten juist in tijden van dalende werkloosheid meer geld zullen uitgeven aan actief arbeidsmarktbeleid.

Het blijkt inderdaad te kloppen dat een afnemende werkloosheid kan verklaren waarom kabinetten hun uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid vergroten (zie tabel 2). Een overgrote meerderheid van de kabinetten geeft meer uit wanneer het aantal werklozen daalt. In de tabel is dit in het groen weergegeven. Het is ook makkelijker om mensen te verplichten om aan een activeringsprogramma deel te nemen wanneer er ook werkelijk banen te verdelen zijn. Het is immers lastig om mensen verplicht te laten schoffelen om arbeidsvaardigheden op te doen, terwijl de kans op een baan nihil is.

Veel werklozen, weinig geld naar actief arbeidsmarktbeleid

Zowel rechtse als linkse kabinetten geven geld uit aan actief sociaal beleid, zo blijkt uit ons vergelijkend onderzoek naar achttien landen. Politieke kleur doet er dus niet toe. De verschillen in uitgaven tussen kabinetten zijn te verklaren door de mate van werkloosheid in een land. Minder werkloosheid leidt tot een verhoging van uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid. Omgekeerd leidt meer werkloosheid tot bezuiniging op actief arbeidsmarktbeleid. Met de huidige economische recessie zal de werkloosheid flink toenemen. We verwachten dan ook dat regeringen zullen gaan snijden in het budget voor actief arbeidsmarktbeleid. De komende tijd kunnen onze plantsoenen er wel eens wat minder verzorgd uit komen te zien. De schoffels en harken kunnen voorlopig de kast in.

Karin Koole is student politicologie en Barbara Vis is universitair docent vergelijkende politicologie aan de Vrije Universiteit Amsterdam.