Begin jaren negentig was er nauwelijks politieke aandacht voor de vroeg naoorlogse woonwijken. In de loop van de jaren negentig kwam daar verandering in. De bouw- en woontechnische kwaliteit van veel portiekwoningen en hoogbouwflats kwam ter discussie te staan. Er werd voorspeld dat de nieuw te bouwen vinexlocaties de naoorlogse wijken zouden leegzuigen. Naast het ‘leegstandspook’ ontstond er in die jaren ook een toenemende angst voor Amerikaanse toestanden. Waar we nu bevreesd naar de Franse banlieues kijken, werd toen met argwaan gekeken naar de (gedwongen) concentratie van minderheden in Amerikaanse steden. Met de hoge score van de Centrumdemocraten bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1994 en de Rapportage Minderheden van het SCP (1995) kwam de segregatie van concentratiewijken definitief op de agenda. Het welbekende antwoord, herstructurering en differentiatie, kwam in 1997 met de Nota Stedelijke Vernieuwing.

Moeizaam begin

De aanpak van de stadswijken kwam aanvankelijk maar moeizaam van de grond. Om maar een greep uit de problemen te doen: processen verliepen stroperig, partijen toonden zich weinig ondernemend, de economie zat tegen en de woningmarkt op slot. Maar na veel discussies over processen, posities en partijen is de uitvoeringsmachine ondertussen volop in werking. Als we terug- en vooruitkijken zijn een aantal verschuivingen te zien.

Aandacht voor steen en mens

Dat stedelijke vernieuwing meer moet zijn dan alleen stenen stapelen weten we al heel lang. In 1995 schreven Musterd en Ostendorf in het NRC, als reactie op de eerdergenoemde Rapportage Minderheden, dat het grootste probleem van een eventueel getto niet ligt op het terrein van de volkshuisvesting, maar bij de deelname aan onderwijs en arbeid. Veel stedelijke problemen, zoals criminaliteit, sociale overlast, spanning tussen verschillende leefstijlen en werkloosheid dienen via het sociale en economische domein, zoals onderwijs en werk, opgelost te worden. Het heeft jaren geduurd voordat deze denkwijze overal werd toegepast. Ondertussen is er meer aandacht voor zowel steen als mens. Dit blijkt echter makkelijker gezegd dan gedaan. In evaluatiestudies scoort het sociaal domein vaak nog slecht. Niet in iedere stad(swijk) is glashelder hoe en wie dit sociale vraagstuk moet oppakken.

Van aantallen en bouwsnelheid naar kwaliteit

Ook neemt de stedelijke vernieuwing langzaam afstand van de fixatie op aantallen, problemen en bouwsnelheid. Jarenlang dreigde het kwantitatieve middel het doel te worden. De stedelijke vernieuwing ging te veel over aantallen (sloop)woningen, winkels of vierkante meters groen en te weinig over kwaliteit en gevoelens van prettig wonen en leven. Een verschuiving was nodig van een standaard aanpak naar een aanpak, die uitgaat van een weldoordachte analyse van de problemen, oplossingen én kansen van een specifieke plek. Misschien een open deur, maar toch conflicteerde dit lange tijd met de nationale streefcijfers, algemene prestatievereisten en de drang van steden om zich te richten op dezelfde doelgroep en gemiddelden. Te lang is vanuit de planningscultuur en maakbaarheidgedachte geprobeerd alles gelijk te schakelen en te beheersen. Hierdoor bleef er te weinig ruimte over voor de ingewikkelde realiteit en voor spontane ontwikkelingen.

Het dilemma: van wie is de stad?

Al met al lijkt er nu meer overeenstemming over stedelijke vernieuwing. Er moet aandacht zijn voor de sociaaleconomische positieverbetering van bewoners, maar ook voor het realiseren van weerbare wijken en steden met goede woningen. Maar dit lijkt een schijnbare tegenstelling te zijn. Hoe zorgt men ervoor dat een ontwikkeling van onderop niet het versterken van de stad en regio in de weg staat? Zijn de woonbehoeften van het individu wel te rijmen met de toekomstvisie van wethouders op hun stad? We raken hier de aloude discussie tussen top-down en bottom-up beleid, tussen de geplande en de geleefde stad, tussen de lange en korte termijn, en tussen voorrang geven aan hogere beleidsambities of aan de huidige praktijk. Moet een professional gaan voor de korte termijn en bouwen waar de woonconsument nu naar vraagt? Of durft de beleidsmaker te stellen dat hij beter weet wat goed is voor de stad en haar toekomst? Veel discussies in de huidige stedelijke vernieuwing zijn te herleiden tot het dilemma: van wie is de stad?

Vraag en aanbod

Dit dilemma zie je onder andere bij nieuwbouwplannen in herstructureringswijken. In onder andere Amersfoort, Amsterdam, Den Haag en Venlo gaan niet alle woningen als zoete broodjes over de toonbank. In meerdere gevallen blijkt dat de huidige vraag niet aansluit op het gerealiseerde nieuwbouwaanbod. Zo worden in veel gemeenten tevergeefs appartementen gebouwd van boven de 200.000 Euro. Een prijs die veel van de huidige bewoners niet kunnen betalen. En als men het geld al heeft, dan kiest men liever voor een eengezinswoning in de vinex. Ook huishoudens uit andere wijken staan niet te popelen om naar deze, door de sector zelf gestigmatiseerde, stadswijken te verhuizen. Beleidsmakers komen vervolgens voor de vraag te staan of ze hun bouwprogramma moeten aanpassen of op de ingeslagen weg moeten doorgaan.

Geen pasklaar recept

Door de genoemde verschuivingen geldt nu meer dan ooit de vraag hoe men ervoor kan zorgen dat de toekomstwaarde van de stad wordt versterkt, terwijl de ingrepen tegelijkertijd overeenkomen met de behoeften van de huidige generatie bewoners. Een belangrijke stap om met dit dilemma om te gaan, is dat men zich bewust wordt van het dilemma. Er is namelijk, zoals met zoveel dingen in de stedelijke vernieuwing, geen pasklaar recept. Het is vooral een kwestie van balanceren. De belangen op verschillende niveaus (bewoner-buurt-wijk-stad-regio) moeten daarbij helder onderscheiden worden. Een politiek-bestuurlijke visie op de lange termijn is daarbij noodzakelijk, om te voorkomen dat de stedelijke vernieuwing te projectmatig en incidenteel wordt.

Moeilijk verkoopbare huizen moeten voor plannenmakers en opdrachtgevers aanleiding zijn de hogere beleidsdoelstellingen te heroverwegen, maar deze moeten zeker niet overboord worden gezet. Het omlaagschroeven van ambities, door de nieuwbouw alleen te richten op de vraag op de korte termijn, kan misschien wel de afzetproblemen oplossen, maar daarmee bestaat de kans dat de naoorlogse wijken over tien á vijftien jaar weer voor dezelfde problemen komen te staan als nu.

Kleine stappen

Het is vooral noodzakelijk scherper te kijken naar welke woonmilieus in welke wijken en steden kans van slagen hebben. Er is behoefte aan meer treden en een grotere diversiteit op de woonladder, om de woorden van het VROM-raadadvies (2006) ‘Stad en stijging’ maar even te gebruiken. In plaats van de huidige polarisatie van duur en goedkoop zou binnen de nieuwbouw moeten worden ingezet op een meer glijdende schaal. Door in kleinere stappen naar betere wijken en steden toe te werken, worden geleidelijk meer potentieel geïnteresseerde nieuwe bewoners bereikt. De hogere beleidsdoelstellingen blijven dan in essentie overeind, maar ze worden met meer geduld uitgevoerd. Dat betekent meer differentiatie in woonvormen, prijs en eigendom. Verschillende corporaties (o.a. DeltaWonen, Parteon, Staedion, Trudo, Vivare, WBR, Woonbron) experimenteren al driftig met kortingen, tussenvormen tussen huur en koop en eigendomsneutrale woningen. Op deze manier worden deze woningen ook bereikbaar voor lage inkomens zonder dat er aan kwaliteit moet worden ingeboet.

Ouderensoos of snookercentrum

Het gaat hierbij om een vorm van wijkvernieuwing die veel dynamischer is ingesteld. Die niet uitgaat van alleen de huidige dagkoers, maar juist flexibiliteit en geleidelijkheid inbouwt. Er is behoefte aan een meer organische wijkvernieuwing waarbij rekening wordt gehouden met de dynamiek van de stadswijk en haar bewoners. Er moet meer ruimte worden gegeven aan groei, functieveranderingen en verschil in kwaliteit. Niet alles hoeft nu al een definitieve bestemming te krijgen. In het stedenbouwkundig plan kan bijvoorbeeld meer rekening worden gehouden met kleinschalige, flexibele voorzieningen. Waar nu misschien behoefte is aan een jeu-de-boulesbaan met ouderensoos kan later een dart- of snookercentrum ontstaan. Binnen de woningvoorraad kan worden gewerkt met woningen die passen bij verschillende levensfasen en met doorgroei- en flexwoningen, zoals in de West-Indische buurt (Groningen) en Heuvel (Breda). In Malburgen (Arnhem) werkt men met een flexibele bouwexploitatie. Hierbij is de woningcorporatie vrij om naar eigen inzicht te plannen en bouwen. Als gevolg van de tegenvallende verkooppercentages worden de sociale huurwoningen nu in de planning naar voren gehaald. Daarnaast wordt het bouwprogramma voor een deel aangepast: andere prijsklasse, bouwtype en aantallen.

In onder andere Amsterdam, Den Haag, Groningen en Leeuwarden werkt men met de zogeheten bouwenvelop. De gemeente stelt de kaders en laat het gebied met een vastgestelde grondprijs vervolgens over aan de ontwikkelende partij. De laatste krijgt zo ruimte om het programma aan te passen als de marktomstandigheden veranderen. Zo’n flexibele strategie is echter alleen mogelijk wanneer de basiskwaliteit van de woningen en de omgeving is gewaarborgd. Als bijvoorbeeld overlastgevers niet worden aangepakt en plantsoenen verwaarloosd worden, zullen mensen die het zich kunnen veroorloven altijd blijven vertrekken.

Meer dan uitvoering alleen

Officieel is de stedelijke vernieuwing nu tien jaar onderweg. De uitvoeringsmachine is inmiddels volop in werking. Partijen moeten zich echter niet helemaal in de uitvoering verliezen. Het is belangrijk om de effecten van de ingrepen op de verschillende schaalniveaus te meten en daar consequenties aan te verbinden. Dit vergt ruimte en flexibiliteit bij het maken van plannen om zo te kunnen bijsturen en inspringen op onverwachte ontwikkelingen en veranderende wensen van bewoners of ondernemers. Dat betekent dat bestuurders en opdrachtgevers het lef moeten hebben af en toe eens stil te staan en goed te kijken naar wat er werkelijk in een stad(swijk) gebeurt.

Literatuur:

Agricola, E. & G. Helleman (2006) Tien jaar stedelijke vernieuwing in vijftig teksten en projecten, NAi Uitgevers, Rotterdam. Arts, G., A. Beernink, P. Beijer & A. Buys (2004) Natuurlijke wijkvernieuwing; een proces van meebewegen, KEI (N-reeks), Rotterdam. Colijn, A. (2001) ‘Woonmilieus als motor’, Aedes-magazine, augustus 2001. Helleman, G. (2006) KEI-overzicht Afzetproblemen (www.kei-centrum.nl/afzetproblemen). Kullberg, J. (2006) De tekentafel neemt de wijk, SCP, Den Haag. Ministerie van VROM (1997) Nota Stedelijke Vernieuwing, Den Haag. SCP (1995) Rapportage Minderheden, Den Haag. VROM-raad (2006) Stad en stijging; sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing,Den Haag.

Gerben Helleman is werkzaam als senior adviseur bij KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing.

Zie ook:

• Website van KEI (kenniscentrum stedelijke vernieuwing)
• Ministerie van VROM
• ‘Rijksbeleid door de jaren heen’ (Dossier Rijksbeleid KEI)
• Dossier wijkverbetering
• Meer over afzetproblemen (KEI)
• Startpagina Stedelijke vernieuwing
• Download het SCP-rapport ‘De tekentafel neemt de wijk’ (SCP)
• Download ‘Stad en stijging’ (Advies van de VROM-raad)
• Download de VROM-nota ‘Stedelijke vernieuwing’ (KEI)
• Download het SCP-rapport ‘Aandacht voor de wijk’ (SCP)
• Prachtwijk moet winnende wijk zijn (Kennislinkartikel uit TSS)
• Achterstandswijken pak je niet aan door sloop