Je leest:

Van Rijk naar gemeente: Blijft de boel op orde?

Van Rijk naar gemeente: Blijft de boel op orde?

Auteur: | 4 oktober 2013

Er is een nieuwe maatschappij in de maak. De participatiestad komt in de plaats van de verzorgingsstaat. Het Rijk stoot allerlei taken af. Uitkeringen, ouderenzorg en jeugdzorg komen op het bordje van de gemeentes. Maar de gemeentes krijgen minder geld voor die taken dan het Rijk voorheen kreeg. De bedoeling is dat de gemeentes door slim combineren en een sterke inzet op participatie met minder geld toekunnen. Lukt dat wel? Kunnen gemeentes de uitdaging aan?

Dit artikel maakt deel uit van het lustrumblog dat de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Vrije Universiteit ter ere van haar vijftigjarig bestaan heeft opgezet. Wekelijks bloggen wetenschappers over een actueel onderwerp dat te maken heeft met het lustrumthema ‘Maatschappij in de maak’. Volg het lustrumblog hier!

De verschuiving van taken van Rijk naar gemeentes heet decentralisatie. Tegelijk met de decentralisatie wordt er bezuinigd. Kun je als Rijk simpelweg van de gemeentes verwachten dat ze in staat zijn om taken slim te combineren? Dat is maar zeer de vraag. Het is het Rijk immers ook niet gelukt. In dit achtergrondartikel bespreek ik allereerst waarom het Rijk denkt dat gemeentes in staat zijn om wel te besparen. Daarna licht ik toe waarom dit toch ook bij gemeentes een probleem is. Tenslotte besteed ik kort aandacht aan wat er in gemeentes zou moeten gebeuren.

De drie decentralisaties

De taken die worden gedecentraliseerd zijn onderdeel van het sociale beleid. Bij sociaal beleid gaat het om de ondersteuning van burgers. Als burgers niet genoeg geld verdienen, kunnen ze een uitkering krijgen; als ze zorg nodig hebben, dan wordt daar voor gezorgd, enzovoort. Verschillende deelterreinen van sociaal beleid worden nu min of meer gelijktijdig gedecentraliseerd: jeugdzorg, werk en inkomen, maatschappelijke zorg. In gemeenteland noemen ze dit de drie decentralisaties.

Dat de verschillende deelterreinen gelijktijdig worden gedecentraliseerd, is expres zo gedaan. Vaak is het zo dat als mensen problemen hebben op één terrein (bijvoorbeeld op het gebied van inkomen en werk), ze ook problemen hebben op een ander terrein (bijvoorbeeld gezondheidsproblemen of problemen in de gezinssituatie). Dit heet multi-problematiek.

Vanuit het torentje in Den Haag is niet in zicht wat iedere burger individueel nodig heeft.
Wiki Commons

Het Rijk heeft moeite om multi-problematiek aan te pakken. Het Rijk kent de individuele burger niet en heeft dus geen zicht op de precieze combinatie van problemen die hij of zij heeft. Daarom heeft het Rijk aan de gemeentes gevraagd dit te doen. Maar kunnen gemeentes het wel?

Abstract en concreet

Om deze vraag te beantwoorden, moeten we de techniek van de bestuurskunde in. Beleid is altijd twee dingen. Het is een algemene en abstracte regel: wat moet er eigenlijk gebeuren? Hoe moet dat? Wat zijn de voorwaarden? Wat mag het kosten? En het is de toepassing van die regel op het concrete en specifieke geval: wat is er met deze persoon aan de hand? Waarmee is hij of zij geholpen? Hoe kunnen we door het bieden van steun het probleem van deze persoon oplossen?

Die twee dingen – de abstracte regel en de concrete toepassing – zijn “incongruent,” dat betekent dat ze niet precies op elkaar passen. Dat die twee niet passen is de belangrijkste motivatie van de drie decentralisaties: omdat je vanuit de abstracte regel niet goed naar het probleem kunt kijken, wordt aan de gemeentes gevraagd om vanuit het concrete probleem naar de regel te kijken. Maar dit gaat niet goed, om twee redenen.

Zorg is maatwerk: Waar de een al is geholpen met een rollator, heeft een ander meer hulp nodig.
Nationale Beeldbank

Onmogelijk maatwerk

Het Rijk wil wel dat gemeentes goed kijken naar het concrete geval. Ze moeten precies kijken waar meneer Pietersen mee geholpen is. Misschien heeft hij moeite met lopen, maar is er een buurvrouw die af en toe wil helpen met schoonmaken. Meneer Pietersen is dan wel geholpen met een rollator, maar thuiszorg heeft hij eigenlijk niet nodig. Mevrouw Jansen is ook slecht ter been, maar ze woont in een flat waar de mensen elkaar niet zo goed kennen. Misschien moet zij wel thuiszorg krijgen. Zo moeten de gemeentes “maatwerk” leveren.

Maar terwijl de gemeente moet inzetten op het concrete geval, legt de wet tegelijkertijd een enorme berg regels op die voorschrijven hoe dat dan moet.

Het Rijk denkt de incongruentie tussen de abstracte regel en het concrete geval op te lossen door allebei te eisen. Maar het probleem is dat dat juist niet kan, die elementen zijn immers incongruent. Het komt erop neer dat maatwerk moet, maar tegelijkertijd niet mag. Dit zou je het probleem van “verticale incongruentie” kunnen noemen: de regel (uit de bovenkant van de kolom van sturing naar uitvoering), past niet een-op-een op het geval (aan de onderkant van die kolom).

Werk en zorg zijn niet hetzelfde

Er is nog een tweede incongruentie, namelijk die van de deelproblematieken. Er worden verschillende deelterreinen van sociaal beleid tegelijkertijd gedecentraliseerd. De bedoeling is dat de gemeentes samenhang aanbrengen in de deelterreinen. In één gezin zou de aanpak van werkloosheid moeten samenhangen met de aanpak van zorgbehoevendheid en die weer met de aanpak van jeugd- en gezinsproblematiek. Tegelijkertijd is er het probleem van “horizontale incongruentie,” de doelstellingen van de verschillende organisaties die meehelpen bij dit gezin passen niet op elkaar.

Dit wordt nog eens versterkt door de manier waarop die organisaties worden gefinancierd. De sociale dienst krijgt van het Rijk een uitkeringsbudget op basis van het geschatte aantal bijstandsuitkeringen dat in een gemeente zou moeten bestaan. Als een gemeente meer mensen aan het werk helpt dan verwacht, dan blijft er uitkeringsgeld over dat die gemeente zelf mag besteden. Dit werkt als een prikkel: de gemeente wordt gestimuleerd om zo veel mogelijk uitkeringsgerechtigden aan het werk te helpen.

Als gemeentes mensen aan het werk helpen, kunnen ze besparen op hun uitkeringsbudget. Stichting Trix is een re-integratieproject van de gemeente Den Haag waar mensen aan de slag kunnen met het restaureren en bouwen van schepen.

Voor re-integratie (het aan het werk helpen van mensen) heeft de gemeente weer een ander budget, het participatiebudget. Daarnaast voeren de gemeentes de WMO uit, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Deze wet regelt de eenvoudige zorg voor mensen die niet volledig voor zichzelf kunnen zorgen, vanwege bijvoorbeeld ouderdom of ziekte. Het budget dat beschikbaar is voor die zorg wordt geïntegreerd met het budget dat beschikbaar is voor re-integratie.

Er komt dus een participatiebudget waaruit zowel de maatschappelijke zorg als de ondersteuning bij re-integratie betaald moet worden om samenhang tussen die beleidsterreinen te creëren.

Maar het is niet per se waar dat maatschappelijke zorg en re-integratie elkaar wederzijds kunnen versterken. Cynisch gezegd kost het gebruik van het participatiebudget voor maatschappelijke zorg alleen maar geld, terwijl re-integratie geld kan opleveren (een potentiële besparing op het uitkeringsbudget). Hierom is het te verwachten dat er een zekere trek is naar gemeentelijk beleid dat vooral inzet op arbeidsparticipatie.

Duiden en verbinden

Er is op lokaal niveau een nieuwe “maatschappij in de maak.” Maar hoe die maatschappij eruit moet zien is nog lang niet duidelijk. Lokale bestuurders kunnen het eigenlijk niet goed doen. Scoren ze sterk op de ene kant, dan scoren ze zwak op de andere. Ze hebben immers te maken met verticale en horizontale incongruentie.

Het organiseren van alle gemeentelijke zorgtaken is zo ingewikkeld dat directeuren van sociale diensten er zelfs overspannen van raken.

Ons onderzoek onder directeuren van sociale diensten heeft ons echter wel een belangrijk inzicht opgeleverd. Directeuren die erg hun best doen om aan de verschillende kanten van die incongruenties tegemoet te komen, mislukken allemaal. Ze raken overspannen en moeten al na enkele jaren hun post verlaten.

Wat nodig is, is goed onderzoek in de eigen gemeente naar de sociale problematiek en de kansen die er zijn en een eigen visie op de te kiezen oplossing. De manager van de uitvoerende dienst staat er alleen voor. Die oplossing komt niet van boven, niet van onderen, niet uit het ene en niet uit het andere beleidsdomein. Hij of zij is zelf degene die de samenhang moet bepalen via een strategie die wij “duiden en verbinden” noemen: verbinden door het duiden van de eisen uit de bovenkant en in het ene domein in termen van de mogelijkheden aan de onderkant en in het andere domein.

Literatuur

  • Bannink, D. (2013). Het managen van activering: een dubbele uitdaging, in: Bosselaar, H en G. Vonk (red.), Bouwplaats lokale verzorgingsstaat. Wetenschappelijke reflecties op de decentralisaties in de sociale zekerheid en zorg, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 89-100.

Duco Bannink is Universitair Hoofddocent aan de afdeling Bestuurswetenschap en Politicologie van de VU. Hij geeft onderwijs over de thema’s uitvoering, aansturing en hervorming van beleid in een veranderende samenleving. Daarnaast neemt hij deel aan het meerjarige onderzoeksproject ‘GOvACT’, over de governance van activeringsbeleid.

Dit artikel is een publicatie van Faculteit Sociale Wetenschappen, Vrije Universiteit Amsterdam.
© Faculteit Sociale Wetenschappen, Vrije Universiteit Amsterdam, alle rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 04 oktober 2013

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.