Je leest:

Van Dorknoper tot globetrotter?

Van Dorknoper tot globetrotter?

Auteur: | 9 november 2006

Ambtenaren worden steeds minder stoffig. Door de globalisering, europeanisering en de toenemende rol van de media krijgen ambtenaren steeds meer vrijheid en worden ze steeds flexibeler. Of je daar blij mee moet zijn, is volgens bestuurskundige Caspar van den Berg nog maar de vraag.

Ambtenaren krijgen maar zelden een goede pers. Dorknoper uit de Tom Poes verhalen, sir Humphrey Appleby uit Yes, Minister en Anton Dingeman uit de strip in Trouw; geen van allen zijn aardige, bruisende types of doen nuttig werk. Als ambtenaren al zo saai zijn, zou je denken, dan kan het doen van wetenschappelijk onderzoek naar ambtenaren al helemaal geen swingende bezigheid zijn.

Toch ziet Caspar van den Berg er niet uit alsof hij lijdt onder zijn baan. Integendeel: hij vertelt graag over het onderzoek dat hij als promovendus doet aan het Departement Bestuurskunde van de Leidse Universiteit. Dat gaat over de veranderingen die het ambtenarenberoep in West-Europa ondergaat in het tijdperk van globalisering, Europese eenwording en de toenemende rol van de media. Hoe dor is die Dorknoper eigenlijk nog in deze dynamische wereld?

Dorknoper: Ambtenaar der eerste klasse, bekend van de strips over Ollie B. Bommel en Tom Poes. Correcte dienaar van de magistratuur, met wie niet te marchanderen valt. Is wel bereid tot een minnelijke schikking. Maar alles moet altijd kloppen. Voorschriften dienen te worden opgevolgd. Belastingaanslagen moeten op tijd de deur uit en belastinggelden horen stipt te worden betaald. Tegen daklozen moet zorgvuldig worden opgetreden. Kadastrale aangelegenheden dienen keurig te worden bijgehouden. Kent zelf alle artikelen van de gemeentelijke verordening uit het hoofd. Licht ter begroeting beleefd de hoed. , ,Een ambtenaar heeft ook gevoel, al wordt dat dikwijls over het hoofd gezien. Bron: NRC Handelsblad.

Als je wilt weten hoe iets verandert, moet je eerst weten hoe het was. Dat is met ambtenaren niet zo eenvoudig, want er zijn nogal wat verschillen, ook als we ons beperken tot het moderne Europa. Om te beginnen is er verschil tussen het zogenaamde Rechtsstaat-model dat in de meeste landen op het Europese vasteland het beeld van de ambtenaar kleurt en het Angelsaksische model. Het eerste model lijkt het meest op het beroemde ideaalbeeld van de ambtenaar van de Duitse socioloog Max Weber. Daarin is de staat heel belangrijk: wat die staat moet en mag doen is gecodificeerd, dat wil zeggen dat het heel gedetailleerd vastligt in wetten. Ambtenaren hebben dan ook vaak een juridische opleiding. Zij passen de regels toe en zien er vooral op toe dat alle burgers gelijk worden behandeld. Als dienaren van de staat hebben ambtenaren in dit model een hoge status. In elke situatie vraagt de ambtenaar van dit type zich als eerste af: wat zijn de regels?

Max Weber

Max Weber geldt als de eerste en nog steeds als de belangrijkste denker over bureaucratie en ambtenaren. Hij ontwikkelde een zogenaamd ‘ideaaltype’ van bureaucratie. In een moderne maatschappij is bureaucratie volgens hem onmisbaar; het is ook de meest rationele en efficiënte manier om de overheid te runnen.

Dit zijn de regels waaraan zijn ideaaltypische bureaucratie voldoet: 1.overheidstaken worden altijd en overal uitgevoerd volgens vaste regels 2.ze zijn alleen van toepassing binnen een welomlijnd gebied 3.daden, besluiten en regels van de overheid worden schriftelijk vastgelegd 4.alle onderdelen van de organisaties zijn hiërarchisch geordend 5.het kantoor en zijn toebehoren zijn het eigendom van de organisatie en niet van de persoon 6.ambtenaren zijn alleen ondergeschikt aan hun meerderen inzake hun beroepsuitoefening; zij zijn persoonlijk vrij 7.ieder bureau heeft een duidelijk omschreven wettelijk vastgelegd terrein waarop het zich mag bewegen 8.ambtenaren gaan uit vrije wil een contract aan om ambtenaar te worden 9.er wordt systematisch en strikt toezicht gehouden op de uitoefening van het ambt 10.kandidaten worden geselecteerd op hun kunnen, ze worden benoemd en niet gekozen 11.ze ontvangen een vast salaris; in geld en niet in natura 12.het ambt is de enige of in ieder geval de voornaamste bezigheid van de ambtenaar 13.de ambtenaar kan carrière maken; er is een systeem van promoties op grond van ervaring, prestaties of beide. Promotie hangt af van het oordeel van de baas

Max Weber ontwikkelde zijn ideeën over bureaucratie naar aanleiding van zijn ervaringen in de Duitse politiek. Hij vond dat politici zich te vaak lieten overvleugelen door ambtenaren. Sterke ambtenaren gebruikten hun voorsprong in kennis en hun uitgebreide netwerken om politieke veranderingen tegen te houden. Max Weber pleitte daarom voor een strikte scheiding tussen politiek en bureaucratie. In een ideale staat zouden politici beslissen wat er moet gebeuren; onpartijdige ambtenaren zorgen er vervolgens voor dat de besluiten worden uitgevoerd. Het lijkt een slimme oplossing, maar in de praktijk werkt het niet altijd zo.

In het Angelsaksische model wordt niet de staat, maar de samenleving gezien als belangrijkste opdrachtgever van ambtenaren. Er zijn minder geschreven regels en ambtenaren hebben dan ook vaak een andere opleiding dan die in het recht, zoals sociologie of geschiedenis. Zo hebben hoge ambtenaren in Engeland van oudsher vaak een opleiding in de klassieke talen, maar die moest dan wel aan een universiteit van klasse – Oxford of Cambridge – verkregen zijn. Ambtenaren in dit model moeten pragmatisch en flexibel zijn en hebben over het algemeen een minder hoge status dan hun Duitse en Franse collega’s. Het is de taak van gekozen politici de ambtenaren te controleren en ze bij de les te houden. Deze ambtenaren laten zich leiden door de vraag: wat is het algemeen belang en hoe denkt mijn politieke baas daarover?

Deze verschillen hebben ook gevolgen voor carrièrepatronen en voor de verhouding tussen ambtenaren en politiek leiders. In het ‘Rechtsstaat-model’ worden ambtenaren geacht hun politieke bazen naar eer en geweten bij te staan, ongeacht hun politieke kleur. Ze kunnen dan ook moeilijk ontslagen worden en blijven vaak op hun positie zitten, ook als er na verkiezingen een andere politicus aantreedt. Dat is niet overal zo. In Engeland bijvoorbeeld, bestaat een groeiend aantal topadviseurs en in de Verenigde Staten vertrekt na de verkiezingen soms het hele hoge – en middenkader van een gemeente of ministerie.

In de Verenigde Staten maakte men zich aan het begin van de twintigste eeuw net als Max Weber zorgen om de macht van de ambtenaar. Ook daar hadden ambtenaren veel macht en vonden politici het vaak moeilijk om hun ideeën in de praktijk door te voeren. Er werd gekozen voor een andere oplossing: politici namen hun eigen ambtenaren mee. Komt er een andere politicus aan de macht, dan worden alle ambtenaren die bij de oude machthebber hoorden ontslagen. Dit gebruik heet het ‘spoils system’. Het voordeel van dit systeem is natuurlijk dat een politicus weet dat hij of zij omringd is met betrouwbare ambtenaren. Het nadeel is dat in sommige gevallen iedere vier jaar de hele ambtelijke top verdwijnt. Daarmee verdwijnt ook veel kennis van het werkterrein

Globetrotters

Europese eenwording heeft er voor gezorgd dat meer ambtenaren over hun landsgrenzen heen zijn gaan kijken. Maar niet alleen de Europese Unie, ook de Verenigde Naties en andere internationale organisaties hebben vele voormalige Dorknopers er toe aangezet globetrotters te worden. De komst van de Europese Unie heeft zelfs gezorgd voor een nieuwe laag van ambtenaren. Daaronder zijn ook veel Nederlanders die of in dienst van de Nederlandse staat in Brussel werken, of in dienst zijn bij de EU. Bij de inrichting van het Europese ambtenarenapparaat zijn veel kenmerken van het Franse systeem overgenomen: om ambtenaar te worden moet je een streng examen afleggen en carrièrepatronen gaan net zo als in Frankrijk. Maar de mensen die de Brusselse ambtenarij bevolken zijn afkomstig uit heel verschillende ambtelijke culturen. Daar komt nog bij dat ze vaak maar voor een beperkte periode in Brussel zitten en daarna weer in hun land van herkomst gaan werken. Ze moeten dus hun weg vinden tussen heel verschillende opvattingen over de rechten en plichten van een ambtenaar.

Wat is nu het effect van deze veranderingen op ambtenaren in Nederland? Om te beginnen moeten we dan bedenken dat het Nederlandse ambtenarenapparaat een mengvorm is van de twee typen die we boven hebben leren kennen. In Nederland hebben ambtenaren minder vaak dan in Duitsland of Frankrijk een juridische vooropleiding en er wordt ook minder tegen ze op gekeken. In die opzichten deelt Nederlands kenmerken met de Angelsaksische traditie. Maar een minister wordt niet geacht zijn eigen ambtenaren mee te nemen als hij/zij naar een andere positie vertrekt. Nederlandse hoge ambtenaren beschouwen zich eerder als onpartijdige dienaren van de Kroon, dan als vertrouwelingen van de minister.

Net als in andere landen worden Nederlandse ambtenaren geconfronteerd met veranderingen in hun werk, die ook gevolgen hebben voor hun positie. We hebben het eerder al gehad over de Europese Unie en internationale organisaties zoals de Verenigde Naties, de Navo en nog zo het een en ander, waar steeds meer Nederlandse ambtenaren werken. Dat heeft een aantal gevolgen. Om te beginnen is het ingewikkelder om controle uit te oefenen over een ambtenaar die zijn werk doet op grote afstand van zijn baas. De minister beslist en zijn ambtenarenapparaat voert uit; zo hoort het. Het viel al niet mee om dat ook echt voor elkaar te krijgen binnen de grenzen van Nederland, maar het wordt helemaal lastig als de minister in Den Haag zit en de ambtenaar zijn werkplek in Brussel of New York heeft.

Meer vrijheid

Er is dus geen ontkomen aan dat zo’n ambtenaar zelf beslissingen moet nemen. Nu is daar op zich niets mis mee, zolang die besluitvorming maar wel goed gecontroleerd wordt en zolang het altijd de politiek leider is, die het laatste woord heeft bij belangrijke onderwerpen, anders komt het democratisch gehalte van de besluitvorming in het gedrang. Je zou dus kunnen zeggen dat ambtenaren door de globalisering meer ruimte krijgen, maar het is dan nog steeds de vraag welke ambtenaren meer ruimte krijgen. Waar vroeger met name de topambtenaren met argusogen bekeken werden vanwege hun grote macht achter de schermen, lijkt het nu meer de sub-top van het ambtelijk apparaat te zijn die een belangrijke stempel op besluitvorming drukt. Topambtenaren blijven meestal gewoon bij de minister in Den Haag. Ook de lagere ambtenaren profiteren niet; die worden juist meer in een keurslijf geperst doordat ze worden gebonden aan prestatieafspraken. Het is de tussenlaag, het middenkader, dat meer vrijheid krijgt.

Europeanisering betekent ook dat op steeds meer beleidsterreinen Europese regelgeving wordt omgezet in Nederlandse regelgeving, zodat we in de pas gaan lopen met andere landen. Daarbij zijn niet alleen die regels belangrijk, maar ook de manier waarop met de burgers wordt omgegaan. In Brussel vindt men dat je regels niet moet opleggen, maar dat het belangrijk is te overleggen met bedrijven en groepen burgers die er door getroffen worden. Dat overleg wordt natuurlijk meestal gevoerd door ambtenaren; er zijn simpelweg te weinig politici om overal bij te kunnen zijn. Ook dat geeft ambtenaren een grotere vrijheid: ze spreken namens hun politieke bazen in duizenden zalen en zaaltjes en daar krijgen ze informatie die ze een voorsprong geeft op die bazen.

Mark Bressers, ambtenaar van het jaar

Er is al veel geschreven over de invloed van de media op de politiek. De toenemende concurrentie tussen publieke en commerciële radio- en televisiekanalen onderling en tussen televisie, kranten en internet zorgt er voor dat politiek en amusement in elkaar over gaan lopen. Dat maakt politici kwetsbaarder; een verkeerde uitspraak is binnen een uur de ether rond en kan een politieke carrière in de knop breken. Ministeries en politieke partijen reageren daarop door specialisten in dienst te nemen die dagelijks in de weer zijn om de boodschap over te brengen. Niet alleen op de ministeries, ook in gemeenten en andere overheidsdiensten wordt voorlichting een steeds belangrijkere bedrijfstak. Ook die tendens ondermijnt het beeld van de klassieke ambtenaar. Voorlichters komen vaak van buiten en blijven niet hun leven lang werkzaam als ambtenaar.

Globalisering, Europeanisering en de toenemende macht van media roepen dus nieuwe typen ambtenaren op. Minder onderdanig, meer aangewezen op de eigen specialistische kennis en met meer ruimte om zelfstandig te onderhandelen over het beleid, maar ook gebonden door de controlerende rol van de media en doordat externe partijen vaker dan voorheen bij besluitvorming betrokken worden. Dat heeft ook gevolgen voor carrièrepatronen. Wie al een tijdje internationale ervaring heeft hopt gemakkelijk over naar een post in een internationale organisatie. Onderzoek van Caspar van den Berg samen met Semin Suvierarol laat zien dat ambtenaren die een tijdje in Brussel hebben gezeten zich vaak ondergewaardeerd voelen als ze weer terug in Nederland zijn. Ook dat vergemakkelijkt de overstap naar een ander ambtenarenapparaat of naar het bedrijfsleven. Net als de voorlichters beschouwen ook andere typen ambtenaar hun ambtelijke status dus steeds minder als een verworvenheid voor het leven.

In personeelsadvertenties proberen ambtelijke diensten zich voor te stellen als dynamische ondernemingen die alleen uit de voeten kunnen met dynamische werknemers. Die voorstelling van zaken is misschien een beetje overdreven en hij zal zeker niet voor alle ambtenaren opgaan. Maar delen van het ambtenarenapparaat hebben de afgelopen tien, twintig jaar wel degelijk enorme veranderingen ondergaan. Die veranderingen zijn ook in andere landen opgetreden. Maar toch, zegt Caspar van den Berg, lijken de verschillen tussen de verschillende landen grotendeels in stand te blijven. Ondanks de veranderingen blijft een Duitse ambtenaar anders tegen zijn baan en zijn werkgever aankijken dan een Angelsaksische.

Vrijheid of voorspelbaarheid?

Na een periode van bureaucrat-bashing in de wetenschap en in de praktijk die aan het einde van de jaren zeventig ontstaan is, hebben onderzoekers de afgelopen jaren meer waardering gekregen voor het klassieke ideaal van de ambtenaar. Flexibiliteit, vrijheid van handelen, je eigen plan trekken vanuit je eigen deskundigheid, het klinkt allemaal mooi en aantrekkelijk. Maar Max Weber bedacht zijn ideaaltypische ambtenaar niet zomaar: in zijn tijd waren ambtenaren vaak behoorlijk zelfstandig en juist dat beviel niet. In een goed functionerende staat moest je er volgens hem juist op aan kunnen dat je bij de ene ambtenaar net zo wordt behandeld als bij de andere. De zekerheid van de burger hangt af van de voorspelbaarheid van de ambtenaar. Zo leidt het onderzoek naar de dynamiek van het ambtenarenbestaan ons misschien wel weer terug naar Dorknoper. Was het leven eigenlijk niet erg goed toen deze ijverige en onkreukbare overheidsdienaar nog zonder aanzien des persoons de regels handhaafde?

Dit artikel is een publicatie van Universiteit Leiden.
© Universiteit Leiden, alle rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 09 november 2006

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.