Je leest:

Toezicht in het land van de ‘old boys’

Toezicht in het land van de ‘old boys’

De beste controle komt van binnen

Auteur: | 8 april 2013

Misstanden en verspilling voeren de boventoon in organisaties waarin bestuur en toezicht niet effectief functioneren. Om die zaken tegen te gaan is niet meer, maar een ander soort toezicht nodig. Anders blijft wantrouwen de boventoon voeren, zegt Bart Nooteboom

Het land van de ‘old boys’

We leven in een democratie, zeggen we, en aan de oppervlakte lijkt dat ook zo. Maar onder die oppervlakte wordt het land vaak geregeerd door oligarchieën van directies, besturen en raden van toezicht die bij elkaar op schoot zitten, als bestuurder hier en toezichthouder daar, buitenstaanders buiten de deur houden, dubbelfuncties vervullen, belangen verstrengelen, en elkaar beschermen en de bal toespelen.

Er wordt soms veel te gemakkelijk met (andermans) geld gestrooid aan de top, zonder dat dit consequenties heeft. Adequaat intern toezicht ontbreekt.

Het probleem

Knoeiende wetenschappers, hobbyistische medisch specialisten, graaiende managers, en monomane bestuurders (in universiteiten, ziekenhuizen, woningcorporaties, bedrijven, en ga zo maar door) kunnen hun gang gaan als ze dat handig doen. Als iemand een fout maakt of over de schreef gaat dan wordt dat collegiaal genegeerd of onder de mat geveegd.

Dat is heel begrijpelijk. Je moet als bestuurder of toezichthouder zulke mensen vaak te vriend houden: het zijn professionals die je nodig hebt en die moeilijk te beoordelen en te sturen zijn. Zo nu en dan wordt iemand die het al te bont maakt en het net te klunzig doet als zondebok de laan uit gestuurd. Maar voor elke Jansen Steur zijn er velen die onder de radar blijven.

Er wordt veel geld verspild in inefficiëntie, en in bedekte potjes, grabbeltonnetjes en stroompjes geld in vaag gehouden nevenfuncties. De bezuinigingen worden echter niet daar gezocht, maar afgewenteld op mensen die de positie en de macht niet hebben om ook wat te rommelen.

Een gebrek aan bestuurlijke integriteit kan er onder meer toe leiden dat (overheids)geld in de verkeerde zakken beland en dat falende professionals het hand boven het hoofd wordt gehouden.
wikimediacommons

Systeemtoezicht

Daar moet wat aan gebeuren. Beter toezicht en controle van buitenaf op wat er op de werkvloer gebeurt, is dan al gauw de gedachte. Maar dat werkt niet. Wat op die werkvloer gebeurt, is van buitenaf niet te beoordelen en te beheersen anders dan met een opeenstapeling van procedures en meetsystemen die de beroepsuitoefening verstikken en verlammen. Daar zijn er al veel te veel van.

In plaats van incidenten op te sporen en te straffen moet het proces dat tot incidenten leidt worden bekeken. En dan moet men niet proberen van buitenaf deze processen te beoordelen, maar het interne toezicht hierop. Systeemtoezicht heet dat. Het is onder andere toegepast in milieutoezicht, en in de zorg is men bezig het te ontwikkelen.

Demonstratie op Wall Street om de rechten van klokkenluiders (in het Engels: wistleblowers) in de financiële sector te verbeteren. In gesloten organisaties komen misstanden nu soms alleen naar buiten als individuen in gewetensnood die onthullen.
wikimediacommons

Het idee is dat het toezicht plaatsvindt door personen die die taak al hebben. Dat zijn de besturen van organisaties, en die moeten er voor zorgen dat ze toezicht hebben op de werkvloer. Dat gaat niet vrijwillig of vanzelf. Al te vaak richt het bestuur zich op andere dingen, raakt zij intern het zicht kwijt, bewaart zij liever de lieve vrede, en heeft zij de moed en het gezag niet om effectief toezicht te houden en fouten te voorkomen. Maar daarmee ontlopen zij de kern van hun taak.

Er moeten ook toezichthouders zijn, in raden van toezicht of raden van commissarissen die het bestuur bij de les houden. Die toezichthouders moeten onafhankelijk zijn, van buiten de oligarchie, en er moet doorstroming zijn, om aldus de oligarchie af te breken. Als iemand in de fout gaat dan moet niet alleen de zondebok worden aangepakt maar ook het bestuur dat geen toezicht uitoefende of het niet wilde hebben. Ze zijn er voor om dat wel te doen. Extern moet in het geval van publieke diensten de overheid er op toezien dat het bestuur respectievelijk de raad van toezicht haar taak van toezicht volbrengt. Bestuur en raad van toezicht moeten laten zien hoe zij dat doen, en dat moet van tijd tot tijd worden getoetst.

Horizontaal toezicht

Het volgende probleem doet zich voor op alle niveaus: extern, in een raad van toezicht, en intern, binnen de raad van bestuur. De toezichthoudende instantie (overheid, raad van toezicht, raad van bestuur) heeft in feite weinig inzicht in wat er omgaat in de processen waarop zij moeten toezien. De informatie is beperkt en asymmetrisch, en dat geldt meer naarmate er sprake is van hoogwaardige professionele arbeid (medisch specialisten, technici, wetenschappers, beleidsmakers, etc.).

Afgezien van wat vage signalen leken bestuurders van de universiteit in Tilburg niet op de hoogte te zijn van het feit dat hoogleraar in de sociale psychologie Diederik Stapel massaal onderzoeksgegevens vervalste. Ook in Nijmegen en Rotterdam konden senior onderzoekers jarenlang ongestraft frauderen.
wikimediacommons

Een tweede punt is dat het toezicht diversiteit moet onderkennen. In verschillende bedrijven, respectievelijk afdelingen binnen bedrijven, loopt niet alles op dezelfde manier. Er zijn verschillen in product, markt, organisatie, cultuur en andere omstandigheden. En vooral: sommige bedrijven/afdelingen hebben hun interne toezicht veel beter op orde dan anderen, en dat verdient beloning in de vorm van minder frequent en minder gedetailleerd extern toezicht. Als vertrouwen verdiend is dient dat ook te worden gegeven. Als iedereen dezelfde uitgebreide last van toezicht krijgt opgelegd dan wordt goed werkend intern toezicht niet beloond en komt het er ook niet van.

De oplossing ligt in horizontaal toezicht. Dat is onder andere ingevoerd bij het Ministerie van Financiën, in de interne accountantsdienst van de overheid en in de belastingdienst (zie ook hun publicatie ). Wat horizontaal toezicht precies inhoudt wordt hieronder kort uitgelegd.

De toezichthoudende instantie vraagt de te controleren instantie hoe ze het best gecontroleerd kan worden, en vraagt haar te laten zien hoe zij de controle heeft ingericht. Dat geeft de basis voor minder externe controle naarmate de interne controle beter is, en dat laatste wordt periodiek getoetst. Een belangrijke voorwaarde voor vertrouwen is vrijwillige en tijdige rapportage van incidenten door de te controleren instantie zelf. Niet alleen ‘sorry’ zeggen maar ook oorzaken aangeven en maatregelen voor verbetering van het systeem van intern toezicht.

In de zorg wordt sinds kort geëxperimenteerd met horizontaal toezicht.
Kurhan

Intern is toezicht op professionele arbeid gemakkelijker dan extern. Echter, zoals hierboven al is aangegeven is dat interne toezicht vaak nog steeds moeilijk vanwege onevenredige informatie. Daarom moet ook intern het principe van horizontaal toezicht worden toegepast. De professionals moeten aan het bestuur uitleggen hoe zij met een zo klein mogelijke omvang van controle met maximale effectiviteit gecontroleerd kunnen worden. Bij minimale omvang hebben alle partijen belang.

Effectiviteit is gewaarborgd omdat het vanuit de werkvloer zelf komt. Maar dan moeten die professionals zich ook aan dat toezicht verplichten en vertrouwen verdienen door zelf fouten te erkennen en aan te geven wat zij er aan gaan doen. Elkaar de hand boven het hoofd houden kan niet meer. Als zij die commitment en betrouwbaarheid niet waarmaken dan vallen ze terug in het oude keurslijf van detailtoezicht en voorschriften voor het proces dat ze zeggen te haten.

Conclusie

Kortom, wat verder ontwikkeld en vaker toegepast moet worden is de combinatie: Horizontaal systeemtoezicht. Dit systeem heeft drie belangrijke voordelen. Zoals al gezegd is de omvang van de externe controle minimaal waar dat verdiend is. Dat is voor beide partijen voordelig.

Ten tweede is er meer garantie dat de controle relevant en effectief is, gebaseerd op kennis en ervaring in het hoofdproces. Ten derde levert deze aanpak een lerend systeem op. De toezichthouder leert steeds meer over wat er werkelijk gebeurt. De gecontroleerde instantie leert intern van het identificeren van de bronnen en oorzaken van fouten. Zij leert ook extern van de discussie met de controlerende instantie omdat deze ervaring en kennis opbouwt over wat her en der goed werkt.

De omslag in denken, doen en de organisatiecultuur die dit vergt, zal niet eenvoudig zijn, vooral binnen de bestaande bestuurlijke oligarchie, en vele organisaties zullen er niet toe in staat blijken te zijn. Die blijven dan belast met het oude belastende, dure en ineffectieve systeem van externe opgelegde controle. Daardoor zullen zij wellicht sneller van het toneel verdwijnen om door bedrijven die wel de nieuwe werkwijze aanhangen vervangen te worden.

Bart Nooteboom is als part-time professor Innovation policy verbonden aan de Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen aan de Universiteit van Tilburg.

Bronnen

Haas, H. de, P. Meerman & M. de Bree, 2011, Compliance management and system based supervision

Nooteboom, B., 2012, Horizontal control, item 75, blog

ZonMw 2012, Project: Systeemtoezicht op kwaliteit en veiligheid van de zorg, Formatieve evaluatie van het IGZ project ST.

Dit artikel is een publicatie van Me judice.
© Me judice, alle rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 08 april 2013

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.