Staten en juristen hebben evenwel een heel andere visie op de oceanen. Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, het Zeerechtverdrag uit 1982, legt de rechten en plichten van staten op zee vast. Het wordt ook wel de grondwet voor de oceanen genoemd. Verder is er een uitgebreid netwerk van internationale verdragen dat alle activiteiten in de oceanen reguleert. Ook zijn de Verenigde Naties en vele tientallen mondiale en regionale intergouvernementele organisaties betrokken bij het beheer van de oceanen. Maar hoe zit het nu werkelijk met het recht en de oceanen? Om een antwoord te geven op deze vraag moet je eerst het juridische regime van de oceanen begrijpen, net als de aard van de bedreigingen van de oceanen.
Het juridische regime van de oceanen
In de tweede helft van de twintigste eeuw hebben kuststaten hun rechten over de oceanen tot ver uit hun kusten uitgebreid. Deze rechten zijn vastgelegd in het Zeerechtverdrag. Buiten de zogenoemde twaalfmijlszone (de territoriale zee tot 22,224 kilometer buiten de basislijn, die tot het ‘grondgebied’ van een land behoren) hebben kuststaten bijvoorbeeld de exclusieve bevoegdheid over visbestanden tot 200 zeemijl – ongeveer 370 kilometer – uit hun kust: de zogenoemde exclusieve economische zone. Voor mineralen in de bodem van de zee geldt hetzelfde en in dit geval kunnen deze rechten zich in bepaalde gevallen nog veel verder uitstrekken.
Het bestaan van deze zones zou kunnen suggereren dat deze onderwerpen goed geregeld zijn. Tot op zekere hoogte is dit waar, zeker in vergelijking met gebieden voorbij nationale rechtsmacht. Maar er bestaan ook de nodige problemen. Veel staten hebben onvoldoende middelen en kennis om hun maritieme zones goed te kunnen beheren. Voor de visserij geldt verder dat visbestanden in het algemeen door de zones trekken van verschillende staten en vaak ook voorbij deze zones. Dit maakt het beheer van deze bestanden uitermate complex. Ook kunnen socio-economische factoren, zoals lokale belangen van vissers, ertoe leiden dat bij het beheer van visbestanden even wat minder rekening wordt gehouden met de regels zoals die zijn vastgelegd in het Zeerechtverdrag en andere verdragen.
Kuststaten hebben minder te vertellen over bijvoorbeeld scheepvaart. Hier zijn zij aangewezen op het tot stand brengen van regelgeving in met name de Internationale Maritieme Organisatie. Ook het voorkómen en bestrijden van vervuiling van het zeemilieu vraagt internationale samenwerking. Ronddrijvende vervuiling houdt, net als zwemmende vissen, geen rekening met de juridische grenzen die op zee zijn getrokken.
Hier zijn we dan meteen bij een wezenskenmerk van het beheer van de oceanen. Effectief beheer is alleen mogelijk met de samenwerking en betrokkenheid van alle belanghebbende staten. Deze zijn niet altijd bereid om internationaal overeengekomen afspraken te onderschrijven. Een voorbeeld is het Ballastwaterverdrag dat een aantal jaren geleden tot stand is gekomen. Het is bedoeld om de introductie van exotische flora en fauna in kustwateren te voorkomen, maar het is nog niet in werking getreden.
Deze benadering is direct gekoppeld aan een ander wezenskenmerk van het internationale recht. Dit gaat uit van de zogenoemde soevereine gelijkheid van staten. Elke staat heeft zelf het recht om vast te stellen welke nieuwe regels hij wenst te accepteren. Aan de ene kant hebben alle staten een belang bij deze benadering omdat dit betekent dat zij niet tegen hun wil aan regels gebonden kunnen worden. Aan de andere kant betekent het dat internationale overeenkomsten vaak slechts tot stand kunnen komen door ver gaande compromissen te sluiten. Dit zal dus niet tot het meest effectieve regime leiden. Maar zo’n ‘meest effectief regime’ zou weer niet kunnen rekenen op de steun van alle betrokken staten.
De vrijheid van de volle zee
Waar internationale samenwerking van kuststaten al noodzakelijk is voor een aantal specifieke onderwerpen, is internationale samenwerking helemaal essentieel voor de gebieden voorbij nationale rechtsmacht. Dit zijn de volle zee en het internationale zeebodemgebied. Ondanks het feit dat de rechtsmacht van kuststaten zich over een groot deel van de oceanen heeft uitgebreid beslaan deze gebieden voorbij nationale rechtsmacht nog steeds het grootste gedeelte van de oceanen.
Voor het internationale zeebodemgebied bestaat een internationaal beheersregime voor mijnbouw dat is vastgelegd in het Zeerechtverdrag. Er is een internationale organisatie, de Internationale Zeebodemautoriteit, en staten kunnen in principe alleen opereren als zij de regels van deze autoriteit accepteren. Hierbij moet je dan wel weer aantekenen dat het de staten zelf zijn die als leden van de autoriteit dit beleid vormgeven. De effectiviteit van dit regime zal zich in de toekomst, wanneer het daadwerkelijk tot mijnbouw zal komen, dienen te bewijzen.
Voor vrijwel alle andere activiteiten op en in de oceanen voorbij nationale rechtsmacht geldt in principe de vrijheid van de volle zee. Dit regime van vrijheid van de volle zee houdt in dat alle staten in principe op voet van gelijkheid toegang hebben. Een tweede kenmerk van het regime van de volle zee is dat in principe alleen de staat waarin een schip is geregistreerd – de zogenoemde vlaggenstaat – rechtsmacht kan uitoefenen over dit schip. Deze twee kenmerken van het regime van de volle zee, die wederom het gevolg zijn van de soevereine gelijkheid van staten, maken het moeilijk om tot een effectief regime te komen.
Afspraken die tot stand zijn gekomen tussen een aantal staten kunnen worden ondergraven door andere staten die zich niet bij deze afspraken wensen aan te sluiten. Ook is er bijvoorbeeld in de visserij op de volle zee sprake van zogenaamde gelegenheidsvlaggen. Dit zijn staten die hun register openstellen voor schepen van buitenlandse eigenaren, vanwege de inkomsten die deze registratie oplevert. Daarbij zorgen ze niet per se voor effectieve handhaving van internationaal overeengekomen afspraken. Vanwege de vrijwel exclusieve bevoegdheid van de vlaggenstaat is het niet mogelijk voor andere staten om op volle zee op te treden tegen schepen die zich weinig gelegen laten liggen aan het recht.
Overigens zijn er wel mogelijkheden om op te treden tegen dergelijke schepen, bijvoorbeeld door de vlaggenstaat aan te spreken of maatregelen te nemen als een schip in een haven van een andere staat is, maar het kan kostbaar en complex zijn om dergelijke maatregelen uit te voeren.
De laatste jaren wordt er onder andere binnen de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties gewerkt om te komen tot een effectiever regime voor het beheer van gebieden voorbij nationale rechtsmacht. Dit zou onder andere dienen te leiden tot het verplicht stellen van milieueffectrapportage voor alle activiteiten in deze gebieden en de aanwijzing van beschermde gebieden. Tot nu toe verlopen deze onderhandelingen uiterst moeizaam en het zal nog vele jaren duren voor dit effectievere regime zijn beslag zal krijgen.
Export van problemen
Verschillende bedreigingen van de oceanen zijn het gevolg van activiteiten op zee. Overbevissing, zoals beschreven op p. 58 is hiervan ongetwijfeld het meest duidelijke voorbeeld. Een oplossing van dergelijke problemen dient vooral gezocht te worden in het recht van de zee. Voor een aantal van de meest ernstige bedreigingen van de oceanen is dit echter niet het geval. Zo is 80 tot 90% van de vervuiling van de oceanen afkomstig van land. De plastic soep vormt hierop geen uitzondering. Ook de opwarming en verzuring van de oceanen is met name het gevolg van menselijke activiteiten die zich op land afspelen. Met andere woorden: of het nu het Wilde Westen is op de oceanen, of juist een toonbeeld van rechtsstatelijkheid, het zal niets uitmaken voor het aanpakken van deze problemen.
Een bijkomend probleem is dat veel van deze ‘exportproblemen’ niet aan één specifieke bron of staat te koppelen zijn. Alle staten dragen bij aan de opwarming van de aarde en de verzuring van de oceanen. De moeizame onderhandelingen over het regime voor klimaatverandering illustreren de eerder aangehaalde problemen die bestaan bij de totstandkoming van internationale afspraken. Daar komt nog bij dat in deze onderhandelingen tot nu toe relatief weinig aandacht is geweest voor de gevolgen voor de oceanen. Voor gezonde oceanen is het van wezenlijk belang dat hierin verandering komt.
Samenwerken, ter land en ter zee
Het recht speelt een belangrijke rol in het beheer van de oceanen en het netwerk van internationale regelgeving en samenwerking verdicht zich nog steeds. Tegelijkertijd zijn er ernstige bedreigingen van de oceanen en hun hulpbronnen. In plaats van te spreken van het Wilde Westen zou het echter meer voor de hand liggen om te zeggen ‘het gaat ter zee eigenlijk net zoals ter land’. De belangrijkste belemmeringen om te komen tot een effectief regime voor de oceanen zijn het gevolg van hoe de internationale gemeenschap is georganiseerd.
Samenwerking met betrekking tot grensoverschrijdende problemen op land verloopt in het algemeen niet wezenlijk anders. Daarnaast is het essentieel om te bedenken dat de belangrijkste bedreigingen voor gezonde oceanen door menselijke activiteiten op land worden veroorzaakt. Ofwel, het Wilde Westen ligt veel dichter bij huis dan op het midden van de oceanen.