Het topje van de ijsberg

‘Nederland fraudeland’, zo concludeerde de Socialistische Partij in maart 2004 nadat een aantal schandalen en fraudezaken aan het licht kwamen: de bouwfraudeaffaire, de discussie over bonussen en salarissen van topbestuurders, affaires rond politici zoals wethouder Oudkerk van Amsterdam enzovoort. Als je deze affaires en schandalen achter elkaar opsomt, krijg je het gevoel dat fraude en corruptie geregeld voorkomt in Nederland. Toch staat Nederland bekend als één van de minst corrupte landen van de wereld. Welk beeld van Nederland is het juiste? Is ons land corrupt of integer? In dit artikel wordt beschreven op welke manier onderzoek wordt gedaan naar de omvang, aard en afwikkeling van corruptie en fraude in Nederland.

Voordat we meer vertellen over het onderzoek naar corruptie en fraude, moet eerst duidelijk worden wat precies met deze begrippen wordt bedoeld. De laatste jaren wordt er vaak gesproken over integriteit. Je bent integer als je handelt in overeenstemming met de geldende normen en waarden en de (spel)regels die daarbij horen. Tegenover integer handelend staat niet-integer handelen, oftewel integriteitschendingen. Daartoe behoren corruptie, fraude en diefstal, belangenconflicten, misbruik van bevoegdheden, verspilling etc. Deze opsomming laat zien dat ‘corruptie en fraude’ niet gelijk is aan ‘integriteitsschendingen’. In dit artikel gaat het specifiek over corruptie en fraude.

Het topje van de ijsberg…

Onderzoek naar corruptie en fraude kent veel haken en ogen. Wie betrokken is bij corruptie of fraude zal er alles aan doen om dit te verhullen. Daarbij komt dat er geen direct slachtoffer is zoals bij diefstal of moord, het slachtoffer is de maatschappij als geheel. Zijn er aanwijzingen voor corruptie en fraude, dan is het nog maar de vraag of dit bij de leidinggevende gemeld wordt. Als dit wél gebeurt, kan er onderzoek worden gedaan naar die (mogelijke) gevallen van corruptie en fraude.

Onderzoekers van corruptie en fraude hebben dus altijd te maken met een ‘dark number’ van niet opgemerkte en/ of niet gemelde gevallen. Er wordt wel gezegd dat de gevonden gegevens slechts het topje van de ijsberg zijn. Toch heeft onderzoek hiernaar wel degelijk zin. De resultaten laten namelijk zien hoe overheden met corruptie en fraude omgaan en daaruit kunnen lessen getrokken worden voor het beleid. Deze kennis is van belang voor elke organisatie die zich wil beveiligen tegen corruptie en fraude.

Onderzoek naar fraude en corruptie

Onderzoekers aan de Vrije Universiteit hebben onderzocht hoeveel onderzoeken naar corruptie en fraude er jaarlijks in Nederlandse gemeenten plaatsvinden. Hiervoor hebben zij alle gemeentesecretarissen van de Nederlandse gemeenten een enquête gestuurd, 225 van de 489 gemeenten hebben meegewerkt. Juist de gemeentesecretaris kan informatie geven over corruptie- en fraudeonderzoeken in een gemeente omdat hij of zij de schakel vormt tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur (burgermeester, wethouders en gemeenteraad) van een gemeente.

In de enquête werden aan gemeentesecretarissen vragen over drie hoofdthema’s voorgelegd. Allereerst werd gevraagd naar de omvang van corruptie- en fraudeonderzoeken: hoe vaak heeft de gemeente de afgelopen jaren te maken gehad met gevallen van corruptie en fraude?

De onderzoekers wilden natuurlijk meer weten dan deze ‘kale’ cijfers, zij waren ook benieuwd naar de aard van deze onderzoeken. Hoe vaak ging het om fraude, hoe vaak om corruptie? Welk deel hiervan betrof politici en welk deel ambtenaren? Ook is het belangrijk te weten of uit het onderzoek bleek dat er werkelijk sprake van corruptie of fraude was, of dat het om een vermeend geval ging (de geruchten en verdenkingen waren dan serieus genoeg om er onderzoek naar te verrichten, maar dit leidde niet tot de conclusie dat er werkelijk sprake was van corruptie of fraude).

Ten derde werd er gevraagd naar de afwikkeling van de onderzoeken: werden de zaken intern, dus binnen de gemeente zelf, afgehandeld of werd de politie of het Ministerie van justitie ingeschakeld?

Onderzoeksresultaten Nederlandse gemeenten

De resultaten van de enquête laten grofweg het volgende beeld zien: er vinden iets meer onderzoeken naar fraude plaats dan naar corruptie, maar bij de onderzoeken naar fraude gaat het relatief wel vaker om werkelijke gevallen. In tweederde van de gevallen wordt de zaak intern afgehandeld, slecht een kwart wordt aan politie of justitie overgedragen. Bij 90% van de onderzoeken zijn ambtenaren betrokken (maar daarbij moet bedacht worden dat er ook meer ambtenaren werkzaam zijn bij gemeenten dan bestuurders). Daarnaast rapporteren grotere gemeenten veel meer onderzoeken dan de kleinere gemeenten. Kijk maar in tabel 1.

Nadat de onderzoekers alle gegevens hadden verzameld en geanalyseerd was de volgende interessante stap deze gegevens te vergelijken met de resultaten van een eerder, soortgelijk, onderzoek in 1991-1992: wat is er sindsdien veranderd?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn de gegevens, die hierboven in tabel 1 staan, omgerekend naar aantallen per jaar waarbij ook rekening is gehouden met het werkelijk aantal gemeenten in Nederland en de gemeentegrootte. Zowel uit het onderzoek van 1991 als uit het onderzoek van 2003 blijkt dan dat Nederlandse gemeenten jaarlijks iets meer dan 100 onderzoeken naar corruptie- en fraudegevallen doen, waarvan bijna de helft corruptiegevallen. De conclusie lijkt klip en klaar: alle commotie over schandalen en de vele berichtgeving in de media hebben niet geleid tot grote veranderingen, het aantal corruptie- en fraudeonderzoeken is stabiel.

Gemeente A

Echter, het verhaal is hiermee nog niet af. We hebben nog niet verteld over de gemeente A. Deze gemeente heeft ook aan het onderzoek meegedaan maar hun gegevens hebben we tot nu toe buiten beschouwing gelaten. Zij vulden namelijk niet de standaard enquête in, maar kwamen met een eigen rapportage. De gegevens uit hun rapportage laten een heel ander beeld zien en maken duidelijk dat het corruptie- en fraudeprobleem in Nederland wel eens veel groter zou kunnen zijn dan tot nu toe werd aangenomen.

Gemeente ‘A’ is de gemeente Amsterdam. De gemeente deed verslag van een opmerkelijk hoog aantal onderzoeken naar corruptie en fraude. De 225 gemeenten waarover in de voorgaande tekst verslag is gedaan gaven gezamenlijk 197 gevallen van (vermeende) corruptie en fraude aan over de jaren 1998-2002, de gemeente Amsterdam gaf aan dat in die jaren 161 onderzoeken werden verricht, een opmerkelijk hoog aantal. Wat ook opvalt is dat er in deze gemeente relatief veel meer onderzoeken naar fraude dan naar corruptie werden verricht en politie of justitie vaker werden ingeschakeld (tabel 2). De onderzoekers hebben ook doorgerekend welke veranderingen in tijd er plaatsgevonden hebben als de gemeente Amsterdam wél meegenomen wordt. Het beeld van stabiliteit verdwijnt dan; het jaarlijks aantal onderzoeken naar corruptie en fraude blijkt met 75% gestegen te zijn (van 102 in 1991 tot 179 in 2003).

De uitzonderlijke gegevens roepen vragen op over de aanpak en opstelling van de gemeente Amsterdam. Is deze gemeente meer corrupt of frauduleus? Deze verklaring is niet waarschijnlijk omdat het aantal onderzoeken pas vanaf 2000 sterk toeneemt. Besteden ze in Amsterdam misschien meer aandacht aan corruptie en fraude? Of is er misschien nieuw beleid ontwikkeld? Gemakkelijke antwoorden op deze vragen zijn er niet. Amsterdam is vanaf het midden van de jaren negentig actief bezig met de bestrijding van corruptie en fraude en breder, het onderwerp integriteit. Vanaf 1997 is er een centraal registratiepunt, ook kwam er een gedragscode en een klokkenluiderregeling en, heel belangrijk, in 2001 werd het Bureau Integriteit Amsterdam opgericht. De toename zou ook te maken kunnen hebben met achterliggende factoren zoals de manier waarop politici en het ambtelijke management van de gemeente met het thema omgaat.

De ‘integriteitsparadox’

De conclusie van het onderzoek van de Vrije Universiteit is dat het aantal corruptie- en fraudeonderzoeken in gemeenten met 75% is toegenomen en dat die toename geheel is toe te schrijven aan de gemeente Amsterdam. Wat zich hier voordoet is de ‘integriteitsparadox’. Amsterdam heeft veel aandacht voor integriteit en corruptie- en fraudebestrijding en juist daarom worden er veel onderzoeken gedaan. Als er meer en vaker over integriteit wordt gesproken, worden ook meer schendingen besproken. Zo lijkt het alsof deze zich vaker voordoen dan ergens anders, terwijl dat niet het geval is. Met kale cijfers over het aantal onderzoeken kan dus moeilijk een antwoord worden gegeven op de vraag ‘Nederland, fraude- (en corruptie)land?’. Kwantitatieve gegevens over de omvang, aard en afwikkeling van corruptie- en fraudeonderzoeken moeten daarom altijd worden aangevuld met kwalitatieve gegevens over het beleid, de cultuur en structuur binnen een organisatie.