Een aantal weken geleden (op 4 maart 2008) heeft Nederland Kosovo als onafhankelijke staat erkend. Het is echter de vraag of Kosovo wel levensvatbaar is als onafhankelijke staat. Vanaf de NAVO-interventie in 1999 was Kosovo namelijk een politiek niemandsland, bestuurd door de Verenigde Naties. De afwezigheid van een eigen, heldere politieke status maakte Kosovo economisch en politiek sterk afhankelijk van buitenlandse donoren.

Met het uitroepen van de onafhankelijkheid is de politieke status nu geregeld. Maar het onderliggende conflict is daarmee nog niet opgelost. De Servische regering en het overgrote deel van de Kosovo-Serviërs zijn en blijven immers tegen de onafhankelijkheid. Bovendien is de internationale gemeenschap sterk verdeeld over de kwestie. Rusland, onrustig op zoek naar een prominente plaats op het politieke wereldtoneel, protesteert heftig tegen de erkenning van de Kosovaarse soevereiniteit.

EU-missie naar Kosovo

In dit krachtenveld heeft de EU besloten een stevige missie naar Kosovo te sturen. Nederland blaast daarbij een deuntje mee. De leiding van de missie is in handen van de Nederlander Peter Feith. Als speciale vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap én de EU zal Feith het EU-beleid coördineren. Ook moet hij toezien op de ontwikkeling van de prille Kosovaarse staat. Er wordt daarbij veel aandacht gegeven aan de rechtsorde en de mensenrechten.

Doel van de EU-missie is om van Kosovo een stabiele multi-etnische rechtsstaat te maken. Dat is op zichzelf al ingewikkeld genoeg. En het probleem verergert zolang Servië en de Kosovo-Serviërs zich niet committeren aan een onafhankelijk Kosovo. Ondanks alle inspanningen van de EU zal er dan ook voorlopig geen sprake van stabiliteit zijn. De te verwachten instabiliteit kent meerdere oorzaken.

Kosovo-Servische boycot en het risico van afsplitsing

De Servische afwijzing van de onafhankelijkheid betekent ten eerste de hoogstwaarschijnlijke voortzetting van de Kosovo-Servische boycot van Kosovaarse politieke instituties. Sinds 1999 heeft de Servische gemeenschap in Kosovo met grote regelmaat de verkiezingen geboycot. Zij is ook weggebleven uit het parlement en heeft afgezien van regeringsdeelname. Met het boycotten van de Kosovaarse instituties wordt een dikke streep gezet door de Europese doelstelling om een stabiel multi-etnisch Kosovo te creëren.

Ten tweede hebben de Kosovo-Serviërs sinds 1999 parallelle overheidsstructuren opgebouwd in de vier door de Servische gemeenschap gedomineerde gemeentes in het noorden. Deze gemeentes gedragen zich zo ongeveer als autonome gebieden. Zij houden er een eigen gezondheidszorg, eigen onderwijsinstellingen en zelfs eigen veiligheidsdiensten op na. Gesteund door Belgrado zullen die parallelle structuren in staat zijn het Kosovaarse gezag te ondermijnen. De nieuwe orde zal botsen op deze al bestaande instituties. De Servische premier Vojislav Kostunica verklaarde niet voor niets dat Belgrado zijn gezag in het noorden blijft uitoefenen. Hij krijgt daarbij steun van de nieuwe Russische president Dmitri Medvedev.

De nog altijd aanwezige NAVO zal niets aan deze situatie kunnen veranderen. Dat geldt ook voor de EU-missie. Sterker nog, de EU heeft zich onder druk van aanslagen teruggetrokken uit het noorden. Yves de Kermabon, die de EU-missie van politieagenten en juristen leidt, heeft aangegeven het noorden minstens tot juni te mijden. Dat laat zich moeilijk rijmen met het streven naar een multi-etnische eenheidsstaat.

EU-lidmaatschap als oplossing?

Zo dient de volgende crisis zich dus al aan: de afsplitsing van de noordelijke gemeentes. Dit probleem wordt onvoldoende onderkend door de EU. De EU lijkt zich liever te richten op de opbouw van de Kosovaarse staat en op de Europese integratie van Kosovo. In de eerste week na de onafhankelijkheidsverklaring liet de Europese Commissie weten dat er snel gewerkt moet worden aan een stabilisatie en associatieverdrag met Kosovo. Zo’n verdrag biedt concreet perspectief op het lidmaatschap van de EU. Daarmee lijkt de EU er op te gokken dat een Kosovaars lidmaatschap van de Europese familie alle problemen zal oplossen.

Maar zo vanzelfsprekend is dat niet. De toetreding van Cyprus bijvoorbeeld bewijst het tegendeel. Het lidmaatschap van de EU heeft niet automatisch gezorgd voor een hereniging van dat eiland. Dat zal pas gebeuren nadat de conflicterende partijen er onderling uit zijn gekomen. De EU mag erop hopen, maar kan er niet op rekenen. En wat voor Cyprus geldt, geldt ook voor Kosovo. In de wetenschappelijke literatuur wordt benadrukt dat territoriale conflicten steeds moeilijker op te lossen zijn naarmate de tijd verstrijkt. Cyprus is opgedeeld sinds 1974 en een oplossing is niet in zicht. Hoe zal het Kosovo vergaan?

Dialoog met Servië

Een stabiel, multi-etnisch Kosovo kan feitelijk alleen tot stand komen als Belgrado en de Kosovo-Serviërs meedoen. Om dat te bereiken zal de EU veel meer moeten doen dan Kosovo helpen uit te groeien tot een levensvatbare staat. De EU zal aan de ene kant de onafhankelijkheid moeten accepteren, maar aan de andere kant de Servische grieven serieus moeten nemen. Het aanbieden van een Servisch lidmaatschap van de Europese Unie is misschien noodzakelijk, maar wellicht niet voldoende. Belgrado heeft tenslotte herhaaldelijk aangegeven Kosovo niet voor Europese toetreding te willen verhandelen. Er zal, kortom, concreet een nieuwe dialoog met Servië gestart moeten worden. Gezien de huidige impasse is succes verre van verzekerd. Maar Servië negeren betekent een instabiel Kosovo.

Meer weten?

Fawn, R., ‘The Kosovo – and Montenegro – effect’, International Affairs 84/2 (2008). Judah, T., ’Kosovo’s Moment of Truth’, Survival 47/4(2005/06). Meyvogel-Volk, T., ‘Kosovo: vele scenario’s, één oplossing – Europese gezindheid gevraagd’, Internationale Spectator 61/3 (2007). Hassner, R.E., ‘The Path to Intractability. Time and Entrenchment of Territorial Disputes’, International Security 31/3 (2006/07). Willigen, Niels van, ‘Het internationale bestuur van oorlogsgebieden: oude wijn in nieuwe zakken?’, Vrede en Veiligheid. Tijdschrift voor Internationale Vraagstukken 33:2 (2004).

Niels van Willigen is universitair docent internationale betrekkingen aan de Universiteit Leiden. Hij promoveert op een onderzoek naar het internationale bestuur in Bosnië & Herzegovina en Kosovo.