De Europese Unie (EU), en dan met name het beleid dat wordt geproduceerd op Europees niveau, heeft steeds meer invloed op Nederland. Maar wat gebeurt er nu met al dit gemeenschappelijke beleid in alle uithoeken van de EU? Wordt dit Europese beleid ook precies hetzelfde toegepast van Stockholm tot Athene?

Nederland heeft op steeds meer terreinen te maken met beleid dat niet uit Den Haag, maar uit Brussel komt. Wetenschappers verschillen van mening over hoeveel van ons nationale Nederlandse beleid nu daadwerkelijk uit Europa komt. Sommigen hebben het over 30%, anderen over 80%. Dit verschilt ook per beleidsterrein; de invloed van de EU is groter op het terrein van milieu en economisch beleid dan op het terrein van buitenlands beleid en onderwijsbeleid. Maar één ding is zeker: iedereen wordt dagelijks geconfronteerd met regels en wetten die uit Brussel en niet uit Den Haag komen. Het creëren van gelijke omstandigheden – voor wat betreft concurrentie tussen bedrijven bijvoorbeeld, maar ook voor wat betreft gelijk recht op veilige werkomstandigheden voor werknemers – is dan ook één van de belangrijkste redenen waarom we samenwerken in de Europese Unie. Om ook daadwerkelijk gelijke omstandigheden te creëren, moet het Europese beleid wel overal op dezelfde manier worden toegepast in alle 25 (binnenkort 27) lidstaten van de EU. Als dit niet gebeurt, kunnen bedrijven in sommige landen misschien concurrentievoordeel hebben, of bestaat er het gevaar dat consumenten in sommige delen van Europa geen veilig voedsel kunnen kopen.

De nationale, regionale en lokale overheden van de lidstaten van de EU zijn zelf verantwoordelijk voor de daadwerkelijke toepassing van het Europese beleid dat in Brussel wordt gemaakt. De EU maakt veel gebruik van ‘richtlijnen’. Een richtlijn is een Europese wet die alleen bindend is met betrekking tot het te bereiken doel. De lidstaten hebben de vrijheid om de middelen te kiezen om dit doel te halen. Een milieurichtlijn die de uitstoot van vervuilende stoffen aanpakt, zal bijvoorbeeld alleen noemen met welk percentage de uitstoot verminderd moet worden. Het is dan aan de lidstaten zelf om te kiezen hoe ze dit willen bereiken. Alle lidstaten moeten iedere richtlijn dus zelf nog ‘omzetten’ in nationale wetgeving. Vervolgens moeten de richtlijnen worden nageleefd en gehandhaafd door diegenen op wie het beleid gericht is. In het voorbeeld van een milieurichtlijn ligt de verantwoordelijkheid voor de naleving dus bij de vervuilende bedrijven en is het de taak van nationale milieu-inspecteurs om bedrijven hierop te controleren en ze voor overtredingen te straffen.

Europese eenwording in de praktijk

Door te kijken naar twee concrete gevallen wordt duidelijk dat de gelijke toepassing van EU beleid nogal eens te wensen over laat. De twee casussen gaan over de toepassing van richtlijnen die ervoor moeten zorgen dat chemische bedrijven veilig omgaan met gevaarlijke stoffen: de Seveso richtlijn, vernoemt naar een Italiaans dorp waar een chemische fabriek is geëxplodeerd in de jaren zeventig, en de Veiligheidsinformatiebladenrichtlijn.

De resultaten van deze empirische studie zijn vrij schokkend. Heel kort samengevat laten de casussen zien dat Europees beleid lang niet altijd wordt toegepast in de praktijk. De grote hoeveelheid beleid die uit Brussel komt, betekent dus niet automatisch daadwerkelijke Europese eenwording. En als het beleid wel wordt toegepast, zien we enorme verschillen tussen de landen.

Seveso

Voor de Seveso richtlijn moeten chemische bedrijven een ‘veiligheidsrapport’ schrijven waarin zij aantonen hoe ze er voor zorgen dat ze veilig omgaan met gevaarlijke chemische stoffen. Er bestaan enorm grote verschillen tussen bedrijven in verschillende landen in hoeveel tijd zij gemiddeld besteden aan het opstellen van zo’n rapport. Terwijl in Spanje een chemisch bedrijf gemiddeld 3 maanden met 2 tot 3 mensen werkt aan dit rapport, is dat in het Verenigd Koninkrijk 9 maanden met 3 mensen en in Nederlands zelfs 11 maanden met 4 tot 5 mensen. Je kunt je voorstellen dat een Spaans bedrijf hiermee concurrentievoordeel kan hebben: het is veel minder tijd kwijt om deze richtlijn na te leven dan een Nederlands bedrijf. De reden waarom een Spaans bedrijf minder aandacht heeft voor de naleving dan een Nederlands bedrijf, is verbonden met de betrokkenheid van inspecteurs. In Nederland bestaat er een team van vier tot zes milieu- en arbeidsinspecteurs die samen beoordelen of de veiligheidsrapporten goed zijn. Zij besteden hier gemiddeld 30 tot 40 dagen per rapport in totaal aan. In Spanje wordt de beoordeling van zo’n rapport over het algemeen slechts door 1 inspecteur gedaan en duurt dit zo’n 5 tot 15 dagen. In Nederland worden bedrijven dus strenger gecontroleerd en dit lijkt invloed te hebben op hoeveel tijd bedrijven besteden aan de correcte naleving van de Europese regels. De toepassing van de Seveso richtlijn laat dus grote verschillen zien van Amsterdam tot Barcelona.

Veiligheidsbladen

Bij de richtlijn voor Veiligheidsinformatiebladen zijn de resultaten misschien nog schokkender: eigenlijk vindt er nauwelijks concrete toepassing plaats. Deze richtlijn moet ervoor zorgen dat chemische bedrijven ‘veiligheidsbladen’ maken voor alle gevaarlijke producten met informatie over hoe je veilig om moet gaan met zo’n product. Alle vier de landen hebben deze richtlijn heel nauwkeurig omgezet in nationale wetgeving, maar na dit juridische proces is er verder niets gebeurd. Inspecteurs besteden bijna geen tijd aan de controle of chemische bedrijven deze ‘bladen’ hebben gemaakt. Ook de naleving laat te wensen over. Waar grote multinationals nog aangeven de bladen wel te produceren volgens EU standaarden, hebben middelgrote en kleine bedrijven een minder goede reputatie. Het feit dat een richtlijn wordt omgezet in nationale wetgeving – ‘de wet op papier’ – zegt nog niets over de daadwerkelijke toepassing hiervan – ‘de wet in actie’.

Cultuurverschillen

De grote verschillen in naleving van de richtlijnen kunnen grotendeels worden verklaard door verschillen in nationale omstandigheden. Niet alle EU lidstaten hebben dezelfde tradities en culturen van omgaan met beleid. Er zijn bepaalde politieke en administratieve structuren nodig om beleid goed te kunnen toepassen. De voornaamste reden voor de minder strikte toepassing van de Seveso richtlijn in Spanje is het feit dat er weinig kennis en expertise in Spanje was om deze richtlijn goed na te leven en te handhaven. Zowel bedrijven als inspecteurs hadden geen ervaring met dit type beleid; het bestond niet in Spanje. Het is dan natuurlijk ook moeilijker om dit nieuwe beleid uit Brussel goed uit te voeren. In Nederland was er al wel ervaring met beleid om gevaarlijke ongevallen te voorkomen, en daarom was de toepassing beter te regelen.

Het blijkt dat het bestaan van Europees beleid dat tot doel heeft gelijke omstandigheden in de gehele EU te creëren, niet automatisch leidt tot echte Europese eenwording. Ook al komt er meer en meer beleid uit Brussel, de verschillende lidstaten reageren hier allemaal op hun eigen manier op. Dit is afhankelijk van de al bestaande beleidstraditie, maar ook van de structuur van het politieke en administratieve stelsel van een land. Sommige richtlijnen die uit Brussel komen, passen beter bij de cultuur en traditie van het ene land, dan die van het andere land. Toch worden al de 25 lidstaten geacht ditzelfde beleid op dezelfde manier toe te passen.

Weinig kennis

We weten dat Europees beleid een belangrijk deel uitmaakt van al het beleid dat in Nederland van kracht is, maar we weten relatief weinig over wat er nu precies gebeurt met al dat Europese beleid in de lidstaten van de EU. De meeste wetenschappers die onderzoek doen naar toepassing van Europees beleid komen uit de juridische hoek en het onderzoek dat wordt gedaan richt zich dan ook vooral op de juridische omzetting van Europese richtlijnen in nationaal beleid. Veelal worden lidstaten en beleidsterreinen met elkaar vergeleken: aandacht wordt besteed aan hoe snel en op welke manier landen Europese richtlijnen omzetten in nationale wetgeving. Hoe belangrijk dit juridische onderzoek ook is, het vertelt niet het gehele verhaal.

Het feit dat een richtlijn volledig en correct is omgezet in nationale wetgeving zegt in principe nog niets over of deze richtlijn ook daadwerkelijk wordt toegepast in de praktijk. Voor deze praktische toepassing van Europees beleid is tot nu toe bijzonder weinig aandacht omdat onderzoek hiernaar zeer moeilijk is. Onderzoek naar omzetting van richtlijnen kan relatief eenvoudig achter een computer met internetaansluiting worden gedaan: de meeste informatie over richtlijnen en nationale omzettingsmaatregelen is te vinden op websites van de Europese Commissie en van nationale overheden. Maar informatie over de naleving en handhaving is alleen te bereiken door daadwerkelijk in de lidstaten empirisch onderzoek te doen. Alleen door te vragen (via interviews en enquêtes) wat er precies wordt gedaan om het beleid na te leven en het handhaven, kan er inzicht worden verkregen in wat er van Europees beleid terecht komt in de praktijk. Pas als de wetenschap meer begrijpt van de verschillen tussen landen in hoe zij EU beleid toepassen op nationaal niveau, kunnen we meer inzicht krijgen in hoeverre Europese integratie ook daadwerkelijk leidt tot Europese eenwording.

Dr. Esther Versluis is universitair docent aan de faculteit Cultuur- en Maatschappijwetenschappen van de Universiteit Maastricht.