Na de Tweede Wereldoorlog veranderde dat sterk. In enkele tientallen jaren hebben we een vergaande verzorgingsstaat opgebouwd. De verantwoordelijkheid van de overheid voor alle arbeids- en gezondheidspech kwam daarbij centraal te staan.
De economische malaise van de jaren tachtig heeft scheuren gebracht in het stelsel voor sociale zekerheid. De neoliberale politieke wind die toen ging waaien, zorgde ervoor dat dit stelsel geleidelijk werd uitgekleed, een proces dat voortduurt tot op de dag van vandaag.
Binnen het veiligheidsdomein gebeurde echter het tegenovergestelde: daar kreeg namelijk de overheid steeds meer verantwoordelijkheid voor (het voorkomen van) ongevallen. Sterker nog, in de jaren negentig ontwikkelde zich een nieuw, nog verdergaand principe: het voorzorgbeginsel.
Volgens dit beginsel heeft de overheid de plicht maatregelen te nemen om doden, gewonden en economische schade bij ongelukken te voorkomen wanneer risico’s onzeker zijn. Als recent voorbeeld: de overheid had in de jaren zeventig, toen we meer aardgas in Groningen wonnen dan momenteel en er geen aardgasbevingen waren, toch maatregelen tegen deze bevingen moeten nemen, zo heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid betoogd.
Komen veiligheidsmaatregelen wel iedereen ten goede?
Het kan niet vaak genoeg gezegd worden: onze veiligheid is nog nooit zo hoog geweest als we uitgaan van de enige – wat mij betreft – zinnige maatstaf daarvoor, namelijk onze gemiddelde (gezonde) levensduur. We leven twee keer zo lang als 200 jaar geleden en de levensduur neemt nog steeds toe, zij het minder spectaculair.
Bij het beschouwen van ‘het gemiddelde’ miskent men echter de grote verschillen die er zijn tussen hogere en lagere inkomensgroepen. Johan Mackenbach, hoogleraar Maatschappelijke Gezondheidszorg, is de eerste die in een klassieke studie uit 1994 uitgebreid inging op de gezondheidseffecten van sociale stratificatie in Nederland. Ook de recentste cijfers van het RIVM bevestigen de uitkomst van de klassieke studie van Mackenbach: de (gezonde) levensverwachting hangt zeer sterk samen met het opleidingsniveau, dat op zijn beurt weer sterk samenhangt met het inkomensniveau. ‘Bovenmodaal’ leeft gemiddeld 6 jaar langer dan mensen met een inkomen op minimumniveau. Het verschil in het aantal levensjaren waarin mensen hun gezondheid als goed ervaren, bedraagt zelfs gemiddeld 19 jaar.
Wie de huidige samenleving nog substantieel veiliger wil maken, zal daarom vooral het besteedbaar inkomen van de lagere inkomensgroepen moeten verhogen. Onderzoek leert dat meer bestedingen aan veiligheidsmaatregelen tot minder welvaart leiden bij vooral de lagere inkomensgroepen. Anders gesteld: een euro die we besteden aan veiligheidsmaatregelen leidt tot minder inkomensgroei voor lagere inkomensgroepen dan een euro die we investeren in welvaartsgroei.
Negatieve effecten van het voorzorgprincipe
De voorzorgcultuur betekent dat financiële overwegingen in het openbaar zelden een rol mogen spelen in veiligheidsbeleid. Om ‘ellende’ zoals ongevallen in de chemische industrie, bij het transport van gevaarlijke stoffen, de meltdown van een kernreactor of paardenvlees in je hamburger te voorkomen, worden uitgebreide analyses uitgevoerd. Daaruit vloeien bijna vanzelfsprekend bepaalde veiligheidsmaatregelen voort zonder dat men aan de kosten aandacht besteedt.
Redenerend vanuit het voorzorgprincipe willen we ieder risico en elk scenario afdekken, hoe klein of irreëel ook. Dat kost dus veel geld. De vraag of het ons dat geld waard is, is niet aan de orde. Net zo min als de vraag of het verstandiger is om het ergens anders aan uit te geven. Dat is echter spijtig, want alleen als we ook weten wat de kosten zijn, kunnen we discussie voeren of dat geld goed besteed is.
De uitkomst is dan een bewuste politieke beslissing, zoals het hoort in een democratie. Dat doen we op veel maatschappelijke terreinen, behalve bij veiligheid. We kunnen dan veel onzinnige beveiligingsmaatregelen schrappen, zoals het dichtlassen van putdeksels op Koningsdag. Dat is weggegooid geld, want het is een irreëel klein risico dat vanuit een riool een terroristische aanslag wordt gepleegd. We steken nu geld in vormen van veiligheid waarmee we op andere terreinen met zekerheid mensenlevens zouden redden.
Overigens zijn er wel uitzonderingen: zo zijn de oorspronkelijke Deltawerken gebaseerd op een berekening van de kosten en baten van investeringen. Bij een grootschalige overstroming van de Randstad is de economische schade zo groot dat het niet nodig bleek om met een waarde voor een mensenleven te rekenen. Voor de huidige voorbereiding op evacuatie zijn kosten en baten dan weer niet in beeld gebracht.
Andere uitzonderingen zijn de invoering van de dodehoekspiegel bij vrachtwagens, die zeer kosteneffectief is. Dat in tegenstelling tot de invoering van autogordels en ABS: die hebben helaas alleen geleid tot een verschuiving van slachtoffers van beter beschermde automobilisten naar de minder beschermde fietsers en voetgangers. Verkeersdrempels in de bebouwde kom waren zeer effectief, maar gezien de huidige dichtheid ervan is de aanleg van extra verkeersdrempels weer niet kosteneffectief.
Verkeersveiligheid
Het jaarlijks aantal verkeersdoden in Nederland nam vooral in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw sterk toe. In het begin van de jaren zeventig is die trend gekeerd. Sindsdien neemt het jaarlijks aantal verkeersdoden geleidelijk af, maar het aantal ernstig gewonden neemt de laatste jaren toe. In 2013 waren er 570 verkeersdoden te betreuren en raakten ongeveer 19.000 mensen ernstig gewond. Dat zijn bijna 2 doden en meer dan 50 ernstig gewonden per dag.
Bijna de helft van de verkeersdoden zijn inzittenden van personen- of bestelauto’s. Er vallen relatief veel doden in het verkeer onder jongeren en jongvolwassenen (16-24 jaar) en ouderen (65+). Met name oudere fietsers komen vaker in het ziekenhuis terecht. De helft van alle ernstig gewonden zijn fietsers. Kinderen (0-15 jaar) komen juist relatief weinig om in het verkeer. Twee derde van de verkeersdoden valt buiten de bebouwde kom, niet op de snelwegen, maar op de provinciale wegen.
De overheid en een aantal maatschappelijke organisaties hebben zich als doel gesteld om het aantal doden en ernstig gewonden in 2020 terug te dringen tot maximaal 500 verkeersdoden en 10.000 ernstig gewonden. De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) becijferde dat het aantal verkeersdoden bij ‘ongewijzigd beleid’ in 2020 gemiddeld rond de 500 doden zal liggen. Dus de overheid hoeft eigenlijk niks te doen. De daling komt vanzelf als we doorgaan met de ombouw van 50- én 80km/uur-wegen naar sobere 30- en 60km/uur-wegen en de aanleg van meer afzonderlijke fietspaden en meer rotondes of plateaukruisingen.
Verkeersongevallen leiden niet alleen tot menselijk leed, maar ook tot kosten voor de samenleving: medische kosten (ziekenhuis, dokter, revalidatie), verlies aan productie (minder of niet meer kunnen werken), materiële schade (voertuigen, lading, wegen, wegmeubilair), immateriële schade (lagere kwaliteit van leven) en kosten door files (oponthoud na ongeval).
De totale kosten van verkeersonveiligheid werden in 2008 geraamd op 10 tot 14 miljard euro (net zo veel geld als de aanleg van twee tot drie Betuwelijnen, en dat elk jaar opnieuw). De investeringen van overheden, bedrijven en particulieren in veiliger verkeer bedroegen in 2007 ongeveer 3 miljard euro. Denk daarbij aan veiliger voertuigen, veiliger wegen, verkeerscontroles, campagnes en onderzoek. We investeren dus elk jaar 3 miljard euro in een maatschappelijk probleem dat ons gemiddeld 12 miljard euro kost.
Jannes van Everdingen
Biowetenschappen en maatschappij
De overheid als schulddrager
Een belangrijk gevolg van de voorzorgcultuur is dat mensen altijd naar de overheid wijzen als het misgaat. Dat is niet onterecht want veel veiligheidsbeleid bestaat vooral uit symbolische beloften op absolute veiligheid. Grote ongevallen zijn zo zeldzaam dat niemand die (tijdig) ziet aankomen, zodat al die dure maatregelen dan niet blijken te werken. Belofte maakt echter wel schuld, dus na een mediageniek groot ongeval moet de overheid ruimhartig de schade compenseren en treedt de ‘risico-regelreflex’ in werking: er wordt onmiddellijk aanvullend veiligheidsbeleid geformuleerd.
Het onbedoelde gevolg van dit overheidshandelen is dat de overheid impliciet achteraf de verantwoordelijkheid op zich neemt voor elk (groot) ongeval. En door de toenemende media-aandacht gaat de bevolking bij iedere volgende ramp steeds hogere verwachtingen koesteren van de overheidsverantwoordelijkheid. Met als bijkomend effect dat slachtoffers van zware ongevallen hun schade beter gecompenseerd krijgen dan slachtoffers van kleine ongevallen die geen media-aandacht krijgen. Daardoor ontstaat een onredelijke rechtsongelijkheid.
Suïcide op het spoor
Tussen 1980 en 2007 was er een grote toename van het aantal zelfdodingen op het spoor en wel van 155 naar 193 per jaar. Vooral rond de feestdagen in december en aan het eind van de winter stijgt het aantal zelfdodingen in Nederland. In 2013 pleegden 1854 mensen zelfmoord. Al zes jaar lang stijgt het aantal zelfdodingen in Nederland. Rond de 12% pleegt suïcide op het spoor. Enige cijfers inzake het totaal aantal zelfdodingen en het aantal zelfdodingen op de rails:
| Jaartal | Totaal aantal zelfdodingen in Nederland | Aantal zelfdodingen op de rails |
| 2007 | 1353 | 193 |
| 2008 | 1435 | 194 |
| 2009 | 1525 | 205 |
| 2010 | 1600 | 225 |
| 2011 | 1647 | 215 |
| 2012 | 1753 | 203 |
Biowetenschappen en maatschappij
Elk geval van zelfdoding op het spoor kost ProRail en NS zo’n € 70.000. Als je dat bedrag vermenigvuldigt met 200, kom je op 14 miljoen euro per jaar. Volgens psychiater Van Houwelingen is het aantal suïcides op het spoor te reduceren tot zo’n 100 per jaar.
Voorwaarde is dat de overheid, de gezondheidszorg en spoorbeheerder ProRail meer maatregelen treffen om deze vorm van zelfdoding te voorkomen, aldus Van Houwelingen. Zo zou ProRail meer camera’s langs het spoor moeten plaatsen, en meer hekken moeten zetten op risicovolle plekken in de omgeving van de spoorrails.
Zou het helpen? De meeste hekken langs het spoor zijn al 2 meter hoog. Daar komt nog bij dat het spoor ondanks metershoge hekken/geluidsmuren/brede sloten altijd toegankelijk is via de overwegen. Ook het ophangen van camera’s heeft geen zin. Voordat iemand op de beelden reageert, is het al te laat, zeker op drukke baanvakken.
In 2012 zijn er op een aantal risicolocaties luisterborden geplaatst (“ik luister”) met verwijzing naar een anonieme telefoonlijn: 113Online, waar psychologen, orthopedagogen en psychiaters hulp bieden. De eerste evaluaties laten een positief effect zien: 113Online wordt regelmatig gebeld door wanhopige mensen die zeggen zich in de nabijheid van het spoor te bevinden terwijl op de achtergrond een trein is te horen. De overheid subsidieerde aanvankelijk deze instelling, die ook steun kreeg uit het innovatiefonds zorgverzekeraars. Er zijn echter problemen met de financiering omdat de zorg anoniem is. Zorgverzekeraars kunnen dit niet vergoeden, zolang de wet op dit punt niet wordt gewijzigd.
Jannes van Everdingen
Een andere aanpak in een paar stappen
Utilisten zoals ik zelf verwerpen het voorzorgbeginsel. Zij pleiten ervoor dat bij het maken van keuzes over veiligheidsmaatregelen de overheid zich moet laten leiden door de verhouding tussen kosten (welke middelen zijn daarvoor nodig?) en baten (verbetert het welzijn van de bevolking?).
Een belangrijke eerste stap daarbij is dat men vooraf vergelijkbare kosten-batenanalyses maakt. Zo’n vergelijking brengt soms bizarre feiten naar boven: als bij vaccinatieprogramma’s in de gezondheidszorg een maximale investering van 20.000 euro per QALY (gewonnen gezond levensjaar) geldt, is het moeilijk te begrijpen dat bij risico’s van hoogspanningslijnen de veiligheid gebaseerd wordt op circa één miljoen euro per QALY.
De tweede stap is dat op basis hiervan democratische besluitvorming plaatsvindt. Dat betekent wel dat iedereen die kosten-batenanalyse moet kunnen begrijpen.
De derde stap is dat iedereen beseft en accepteert dat de verantwoordelijkheid van de overheid om de bevolking te beschermen tegen risico’s grenzen kent. Een belangrijke grens wordt overschreden door degene die vrijwillig een risico loopt. Wie bijvoorbeeld het bord ‘Niet zwemmen. Pas op blauwalg.’ negeert door tóch te gaan zwemmen in een plas waar zo’n bord staat, dient daarvoor zelf de verantwoordelijkheid te dragen. De overheid heeft dan wel als taak om te garanderen dat de burger goed geïnformeerd kan zijn over de risico’s die hij/zij loopt.
De vierde stap is ten slotte dat slachtoffers van een groot ongeval net zoals de slachtoffers van een klein huiselijk ongeval ‘alleen’ het normale sociale vangnet van de overheid kunnen gebruiken en verder zelf hun eigen schade dragen.
Biowetenschappen en maatschappij
Het veiligheidsdenken in de petrochemische industrie
De activiteiten van de petrochemische industrie zijn zeer risicovol. Een ramp heeft vaak ernstige gevolgen. Veiligheid staat over het algemeen bovenaan de agenda.
Het boren en produceren van olie en gas vindt vaak ‘offshore’ plaats onder uitdagende weercondities. De raffinage en chemieprocessen gaan gewoonlijk gepaard met hoge druk, of extreem hoge en lage temperaturen.
Met risicomanagement – een proces waarbij risico’s individueel worden gewogen op basis van gevolg en waarschijnlijkheid – worden risico’s zo veel mogelijk beperkt om ongelukken te voorkomen die kunnen leiden tot menselijke, materiële, milieu- en reputatieschade.
Drie golfbewegingen hebben in de afgelopen decennia bijgedragen aan verbeterde veiligheidsomstandigheden in de petrochemische industrie.
- De eerste golfbeweging vond halverwege de vorige eeuw plaats tijdens het aanbrengen van normen en standaarden. Het ontwerp van gebouwen, fabrieksinstallaties, bruggen, etc. moest aan bepaalde ontwerpeisen voldoen. Dit ging ook gepaard met inspectie en onderhoudseisen. Wat voor materialen gebruik je? Welke staaldikte is nodig met betrekking tot de druk die op een systeem staat? Welke testen doe je om ervoor te zorgen dat een betonspecie na het gieten de juiste sterkte behaalt?
- De tweede golfbeweging in de jaren daarna kwam voornamelijk voort uit het aanbrengen van managementsystemen die de veiligheid van het uitvoerend personeel waarborgden. Hierin speelt risicomanagement een belangrijke rol, maar denk ook aan de toewijzing van verantwoordelijkheden. Wie tekent iets af? Heeft de uitvoerder de juiste competenties?
- Je zou kunnen zeggen dat we thans in de derde golfbeweging zitten: het creëren van een veiligheidscultuur, waarin men zich gezamenlijk verantwoordelijk voelt voor het bijdragen aan een veilige werkplek. Daarbij is een persoon niet alleen verantwoordelijk voor zijn eigen veiligheid, maar wil je dat hij of zij zich ook verantwoordelijk voelt voor de veiligheid van mensen om hem of haar heen.
Toch gebeuren er nog steeds ongelukken, en kan je risico’s niet volledig uitsluiten. Maar wanneer is een risico voldoende afgedekt? Daarvoor hanteert men begrippen zoals ALARP, dat staat voor ‘As Low As Reasonably Practicable’. ALARP is het punt waarbij verdere maatregelen om het risico af te dekken disproportionele kosten met zich mee brengen ten opzichte van de opbrengsten.
ALARP of andere soortgelijke methodes zijn over het algemeen niet kwantitatief meetbaar. Eigenlijk is er geen echt afkappunt, maar rekent men uit wat elke maatregel toevoegt aan verdergaande reductie van het risico. Als die niet meer in verhouding staat tot de risicoreductie die daarmee bereikt zou kunnen worden, trekt men daar de grens.
Maar wie beslist daarover? Degene die het risico loopt kan anders denken over wat redelijk is en praktisch haalbaar dan degene die betaalt voor de maatregelen. Wat als degene die verantwoordelijk is voor een project en primair aangesproken wordt op het tijdig en binnen het budget afronden ervan, ook degene is die bepaalt wat ALARP is? Men kan zich afvragen of het veiligheidsbelang daarmee voldoende is geborgd.
Huib van Everdingen