De internationale gemeenschap bouwt zwakke staten

Nadat beide gebieden in de jaren negentig van de vorige eeuw verscheurd waren door een burgeroorlog, werden zowel Bosnië-Herzegovina (Bosnië) als Kosovo onder internationaal toezicht geplaatst. In Bosnië werd in 1995 een zogenaamde Hoge Vertegenwoordiger aangesteld die moest toezien op de uitvoering van het vredesverdrag van Dayton, dat in hetzelfde jaar de oorlog beëindigde. Kosovo wordt vanaf 1999 bestuurd door de Verenigde Naties (VN). Beide gebieden staan nog steeds onder internationaal bestuur en de vraag is waarom dat bestuur nog niet geleid heeft tot een levensvatbare staat.

Eén van de belangrijkste en misschien wel moeilijkste taken van een internationaal bestuur is het creëren en ondersteunen van (democratische) politieke instituties. In de abstracte betekenis van het woord kunnen politieke instituties gezien worden als bepaalde democratische regels en principes, zoals het principe dat bestuurders democratisch gekozen worden, dat er vrije verkiezingen worden gehouden en dat er sprake is van vrijheid van meningsuiting. Meer concreet kunnen politieke instituties beschouwd worden als specifieke staatsinstellingen, zoals een parlement en een regering. Die laatste opvatting van politieke instituties wordt gebruikt in dit artikel.

Het opbouwen van een levensvatbare staat in een door burgeroorlog verwoest gebied is geen sinecure. Het is niet alleen noodzakelijk om politieke instituties te creëren die voorkomen dat de voormalige strijdende partijen weer naar de wapens grijpen, maar ook om te zorgen dat die instituties voldoende steun krijgen van zowel de politieke elite als van de bevolking. Zowel in Bosnië-Herzegovina als in Kosovo ontbreekt het aan dat laatste.

Bosnië

De burgeroorlog in Bosnië (1992-1995) werd beëindigd door het Dayton verdrag, waarin de drie etnische groeperingen (de Bosnische Serviërs, de Bosnische Kroaten en de Bosnische Moslims) akkoord gingen met een federale staat. Binnen die federale staat dienen de drie bevolkingsgroepen de macht met elkaar te delen. In de praktijk heeft die machtsdeling ertoe geleid dat er weliswaar geen nieuwe oorlog is uitgebroken, maar een verlammende werking is ontstaan op de politieke besluitvorming in de gemeenschappelijke instituties. Dringende sociale en economische problemen kunnen niet worden aangepakt, omdat de partijen onderling weinig consensus kunnen bereiken. Zelfs de meest technisch-bestuurlijke kwesties raken gemakkelijk gepolitiseerd langs etnische lijnen.

Het gebrek aan overeenstemming, en daarmee daadkracht, van de Bosnische autoriteiten leidde tot een groot wantrouwen onder de bevolking van alle drie de groepen. Het gevolg was een lage opkomst bij verkiezingen en een algemene onverschilligheid ten aanzien van de politiek. Enquêtes laten zien dat tussen 2000 en 2004 nooit meer dan de helft van de bevolking heeft aangegeven hun staatsinstellingen te steunen. De kiesgerechtigden die wel besloten naar de stembus te gaan, stemden overwegend langs etnische lijnen; met uitzondering van een korte periode van twee jaar zijn de voor het uitbreken van de oorlog verantwoordelijke nationalistische partijen in de afgelopen tien jaar altijd aan de macht gebleven.

Indien zowel de elites als de bevolking van een land de staatsinstellingen niet steunen, is er sprake van een gebrek aan consolidatie van die instellingen. Dat uit zich onder andere in het boycotten van belangrijke vergaderingen door politici, het ontstaan van allerlei informele instituties parallel aan de formele staatsinstellingen en een lage opkomst bij verkiezingen.

Een verklaring voor het gebrek aan consolidatie in Bosnië kan worden gevonden in het vredesverdrag. Het verdrag van Dayton, en daarmee de grondwet en de federale staat, werd opgedrongen door de internationale gemeenschap. Hoewel Dayton een einde maakte aan het geweld en die zin het conflict oploste, werd de oplossing slechts in woord, en niet in daad, gesteund door de drie strijdende partijen. Het was de dwang van de internationale gemeenschap, in combinatie met tactische overwegingen, die de drie groepen het akkoord deed tekenen; iedere partij dacht de oorlog met andere middelen te kunnen voortzetten tijdens de uitvoering van het vredesverdrag.

Daar zijn ze voor een groot deel in geslaagd. Bijna tien jaar nadat het verdrag is gesloten, staan Bosnische Serviërs, Kroaten en Moslims veelal nog lijnrecht tegenover elkaar. Op zich hoeft dat geen probleem te zijn, zolang er maar consensus is over de instituties waarbinnen die verschillen aan de kaak worden gesteld. Dat is echter niet het geval; de politieke instituties zelf zijn constant onderwerp van discussie. Het gevolg is dat veel noodzakelijke hervormingen, op welk gebied dan ook, niet van de grond komen; tenzij die hervormingen worden afgedwongen door de Hoge Vertegenwoordiger (zie afbeelding hierboven).

Kosovo

Die afhankelijkheid van het internationale bestuur is ook zichtbaar in Kosovo, waar de steun voor de politieke instituties, en daarmee de mate van consolidatie, al even problematisch is. In tegenstelling tot Bosnië werd er in Kosovo tot nog toe helemaal geen oplossing bedacht voor het conflict. Dat ging, en gaat nog steeds, over de vraag of Kosovo, dat officieel nog steeds een provincie van Servië is, onafhankelijk moet worden of een autonome status binnen Servië moet krijgen. De wens voor Kosovaarse onafhankelijkheid leidde in 1998 tot het oplaaien van geweld tussen Servische troepen en het Kosovaarse bevrijdingsleger, waarbij veelal burgers het slachtoffer werden. In een poging om etnische zuiveringen te stoppen en de regering in Belgrado naar de onderhandelingstafel te krijgen, werd er door de NAVO in maart 1999 een luchtoffensief begonnen tegen de Serviërs. Toen de bombardementen in juni waren afgelopen, besloot de VN het voorlopig te laten bij een wapenstilstand en de statuskwestie, en daarmee de oplossing van het conflict, voorlopig uit te stellen. Dat kwam vooral, omdat er onder de permanente leden van de veiligheidsraad van de VN geen consensus bestond over de kwestie.

Ondertussen werden er voorlopige staatsinstellingen gecreëerd, om Kosovo in ieder geval voor te bereiden op vergaande autonomie. Zo kwam er een voorlopige grondwet en werden er verscheidene keren verkiezingen georganiseerd waardoor er een parlement en een regering in het leven werden geroepen.

In Kosovo kunnen deze door Albanezen gedomineerde politieke instituties weliswaar op steun rekenen van de Albanese meerderheid, maar de Servische minderheid wijst de instituties categorisch af. Terwijl de Kosovo-Servische politici de instituties constant boycotten, blijven de Kosovo-Servische kiezers massaal thuis. Enquêtes tonen aan dat niet meer dan 2 procent van de Kosovo-Serviërs de instituties steunt.

Zolang een Servische minderheid gekant blijft tegen de voorlopige instituties, kan er niet gesproken worden van consolidatie. In Kosovo wordt het gebrek aan consolidatie niet zoals in Bosnië verklaard door het gebrek aan lokale steun voor een vredesverdrag, maar juist door de afwezigheid van zo’n verdrag. Noch de Kosovo-Serviërs, noch de Kosovo-Albanezen weten waar ze aan toe zijn. Iedere stap van de Kosovo-Albanezen om hun voorlopige politieke instituties te versterken, wordt door de Kosovo-Serviërs geïnterpreteerd als een verdere stap op weg naar onafhankelijkheid. Andersom wordt ieder verzet van de Kosovo-Serviërs tegen de versterking van de instituties door de Kosovo-Albanezen geïnterpreteerd als een stap terug naar een definitieve inkapseling door Servië.

Toekomst

Beide gevallen van internationaal bestuur laten zien dat wanneer de politieke instituties zelf onderwerp van conflict zijn, consolidatie erg moeilijk wordt. De internationale gemeenschap kan instituties oprichten, maar de consolidatie van die instellingen laat zich niet afdwingen. In Bosnië is die consolidatie afwezig, omdat alle drie de partijen problemen hebben met de instituties. In Kosovo is het gebrek aan consolidatie te verklaren door de onzekerheid over de definitieve status van het gebied. Dat betekent dat de internationale gemeenschap zich nog niet terug kan trekken. Dat zou het einde betekenen van de zwakke staatsinstellingen. Er rest geen andere keuze dan het internationale bestuur voort te zetten en te proberen om steun te creëren voor de gezamenlijke politieke instituties. Dat is een absolute voorwaarde voor een succesvol einde van de beide missies.