Hoeveel illegalen in Nederland wonen is alleen te schatten. Wat is de meest zinnige kanttekening die je hierbij kunt maken?
Leerkes: ‘De laatste schattingen zijn van 2006. Overigens is het aantal aangehouden illegalen tot 2004 gestegen. Dat komt doordat de pakkans de laatste jaren behoorlijk is toegenomen, als gevolg van de intensivering van het vreemdelingentoezicht. Er zijn aanwijzingen dat het aantal aangehouden illegalen na 2004 is gedaald maar daarover bestaat geen zekerheid.’
Nederland is door de jaren heen illegalen steeds effectiever gaan uitsluiten van voorzieningen. Wat is daarvan het effect?
Leerkes: ‘De schattingen uit 2006 geven geen aanleiding zonder meer te veronderstellen dat het strengere beleid heeft geleid tot minder illegalen.’
Kromhout: ’Daarnaast weten we ook niet goed of een strenger asielbeleid het aantal illegalen nou doet toenemen of dat het juist afschrikkend werkt. Vaststaat dat de daling van het aantal asielzoekers in Nederland het gevolg was van een wereldwijde trend. Maar binnen Europa bestaat wel een waterbed-effect. Als het ene land zijn wetgeving heel streng maakt, krijgt het andere land meer asielverzoeken. Daardoor verleggen migratiestromen zich enigszins. Maar hoe precies die afschrikking werkt is heel moeilijk wetenschappelijk aan te tonen met cijfers.’
Leerkes: ’Het is een heel complex geheel. De kans om als asielzoeker in Nederland een verblijfsvergunning te krijgen is de laatste jaren afgenomen. Dat creëert automatisch meer illegalen. Maar het overschakelen op ander beleid – zoals opsporen – kan juist tot minder illegalen leiden, doordat je als land minder aantrekkelijk wordt.’
Van asielzoekerstroom tot Illegalennota
In de jaren negentig maakte de aanzwellende stroom asielzoekers veel Nederlanders ongerust. In de politiek klonk de roep om maatregelen. Tegelijk brachten sociologen als Godfried Engbersen in kaart dat er in Nederland waarschijnlijk een groep van enige tienduizenden illegalen verbleef. Jaren voor de opkomst van Pim Fortuijn groeide in de Tweede Kamer al de behoefte de ‘gelukszoekers’ te scheiden van de ‘echte’ asielzoekers. De komst van de identificatieplicht (1995), maar zeker de Koppelingswet van 1998 zijn daar het uitvloeisel van.
Een strikter immigratiebeleid kreeg wettelijk vorm in 2000 met de nieuwe Vreemdelingenwet van staatssecretaris Cohen. Cohen wilde een vreemdelingenbeleid vormgeven met een ‘koel hoofd en een warm hart’. Kortere, maar ook strengere asielprocedures waren daarvan het gevolg. Door Cohen onbedoeld, was de verharding in de praktische uitvoering van het beleid ten aanzien van vreemdelingen. Belangrijk onderdeel van de nieuwe wet was de invoering van de plicht voor de illegaal Nederland te verlaten.
Uitzetting werd een steeds belangrijker issue, zeker toen Rita Verdonk de portefeuille overnam. Maar de illegale populatie bleef een feit. Verdonk kwam in 2004 met de Illegalennota. Volgens haar leidde de aanwezigheid van illegale vreemdelingen in de Nederlandse samenleving tot ‘ongecontroleerd en ongeregistreerd beslag (..) op de leefruimte en op economische mogelijkheden van anderen’. En ook tot diverse vormen van overlast en criminaliteit. Om de illegalenproblematiek beter in kaart te brengen kreeg het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) in 2007 de opdracht een breed kwalitatief onderzoek te doen.
Waardoor wordt illegale migratie beïnvloed?
Leerkes: ‘Voordat ik onderzoek deed, zag ik illegalen als mensen die in bootjes over zee aankomen. Maar dat is maar een relatief kleine groep. Het meest realistisch is om illegalen te zien in het verlengde van internationale migratiestromen. Van alle migratiestromen met een legale tegenhanger, zoals gezinsvorming, gezinshereniging, arbeidsmigratie en asielzoekers bestaan ook illegale vormen. Het gaat om hetzelfde type mensen – die dan net niet voldoen aan de eisen voor legaliteit.’
Illegalen hebben de neiging iets minder delicten te plegen dan de reguliere bevolking of legale migranten. Hoe komt dat?
Leerkes: ‘Cruciaal voor het begrip van legale en illegale migratie is overheidsingrijpen en hoe mensen daarop reageren. Iemand die illegaal naar Nederland wil komen krijgt te maken met externe grenscontrole en interne grenscontrole. Bij de ambassades wordt al een eerste selectie gemaakt wie hier wel en niet mag komen. Daar valt al meteen de grootste groep buiten de boot. Eenmaal hier houdt die controle niet op. Er is institutionele uitsluiting tot voorzieningen en opsporing. Vooral de kans op opsporing en uitzetting heeft een remmende werking op het plegen van overtredingen. Je moet je inhouden. Aan allerlei vormen van gedrag die legale mensen zich wel kunnen permitteren, kunnen zij zich niet schuldig maken. Een voorbeeld zijn de Poolse werknemers die vroeger illegaal in de kassen werkten. Je had geen last van ze, je hoorde ze niet. Nu zijn ze legaal en hoor je van Polen die veel drinken en geluidsoverlast veroorzaken.’
Illegalen plegen vaak delicten die te maken hebben met hun status. Hoe zit dat?
Leerkes: ‘Illegalen plegen relatief veel overtredingen zoals autorijden zonder rijbewijs of werken met valse papieren. Dat heeft te maken met hun status van illegaliteit: ze kunnen geen geldig rijbewijs halen, juist omdat ze illegaal zijn. Maar als ze dan zonder rijbewijs achter het stuur zitten, stoppen ze wel voor ieder rood licht, en houden ze zich perfect aan de snelheidslimieten.’
In 2004 was Rita Verdonk minister voor vreemdelingenzaken. Is haar Illegalennota uit 2004 extra scherp?
Kromhout: ‘Nee. Aan die nota zitten duidelijk twee kanten. Aan de ene kant is er aandacht voor criminaliteit en overlast, aan de andere kant gaat het over de kwetsbaarheid van sommige groepen illegalen en het tegengaan van mensenhandel. Die twee aspecten houden elkaar wel in balans. In de uitingen in de media is misschien wat meer aandacht geweest voor de criminaliteit.’
Leerkes: ’In de loop der jaren rijzen gaandeweg minder bezwaren tegen gericht opsporen van illegalen. Daarvoor was het beleid: maak het illegalen vooral onaantrekkelijk, maar houdt geen razzia’s. In 2006 is er een prestatiecontract met de politie afgesloten, waarin staat dat de politie in 2007 12.000 illegalen moest aanhouden.’
Kromhout: ‘De Vreemdelingenwet van 2001 heeft de bevoegdheid om mensen aan te houden al verruimd. En die wet is voor het grootste deel onder PvdA-bewindslieden tot stand gekomen; van links tot rechts waait de wind die kant uit. De reactie van staatssecretaris Albayrak op onze WODC-studie bestaat uit 40 pagina’s. Daarin gaat het óók over onderwijs en óók over gezondheidszorg. Maar je ziet dat er in de media meer aandacht is voor de overlast en criminaliteit.’
Illegalen uitgebuit, maar ook ondersteund
kassandrapoised
Sommige illegalen leven aan de rafelrand van het menswaardige bestaan, ze lijden onder bedroevende arbeidsomstandigheden of hebben werk noch onderkomen. De omstandigheden van bijvoorbeeld illegale prostituees zijn soms zeer ernstig. Er worden ook minderjarigen uitgebuit. Maar, vormen van slavernij komen in Nederland waarschijnlijk slechts op beperkte schaal voor.
Oorzaak is deels het strenge Nederlandse beleid, dat is gericht op uitsluiting en uitzetten van illegalen.
Maar er zit een zekere tweeslachtigheid in het Nederlandse beleid dat toch ook sociaal is. Zo hebben illegalen wel recht op verlening van medisch noodzakelijke zorg. Terwijl ze door de Koppelingswet worden uitgesloten van verzekering op grond van de sociale ziektekostenverzekeringen (AWBZ en Zorgverzekeringswet). Voor die noodzakelijke medische zorg is een fonds beschikbaar (Stichting Koppeling). Niet alle illegalen, artsen en ziekenhuispersoneel zijn hiervan op de hoogte. Sommige instellingen helpen veel illegalen, anderen niet of nauwelijks. Staatssecretaris Albayrak van Vreemdelingenzaken wil de medisch noodzakelijke zorg verbeteren. Onder meer door ziekenhuizen beter gebruik te laten maken van het fonds van de Stichting Koppeling. Albayrak houdt ook vast aan de regel dat ieder leerplichtig kind – legaal of illegaal – recht heeft op onderwijs. Scholen mogen geen illegale leerlingen weigeren.
Het motto van dit kabinet is opsluiten en uitzetten. Hoeveel mensen worden er jaarlijks uitgezet?
Kromhout: ‘In 2007 zijn er ongeveer 12.000 mensen ‘aantoonbaar vertrokken’. Dat zijn mensen in een remigratieprogramma en iedereen die actief is uitgezet of bij de grens is tegengehouden. Daar staat een hele grote groep tegenover die verdwijnt en waarvan we niet weten waar naartoe. Er zijn geen gegevens over hoeveel mensen weer terugkeren, nadat ze zijn uitgezet.’
Uitzetten blijkt soms heel lastig voor de autoriteiten. Hoe is de situatie nu?
Kromhout: ‘Het uitzetten blijft lastig, want je bent afhankelijk van de coöperatie van de persoon zelf en van de landen van herkomst. De laatste jaren wordt meer ingezet op gedwongen uitzetting. Er zijn ook meer chartervluchten naar landen van herkomst en meer uitzettingen in Europees verband. Verder probeert Nederland meer in onderhandeling te gaan met die landen van herkomst. China is een land dat zich altijd moeilijk heeft opgesteld, maar waar men nu mee in onderhandeling mee is. De omvang van de vreemdelingenbewaring is overigens sterk gegroeid.’
Wat gebeurt er met mensen die in vreemdelingenbewaring zitten en die niet kunnen worden uitgezet?
Kromhout: ‘De rechter toetst periodiek of er nog reëel perspectief is op uitzetting. Als er na geruime tijd geen zicht is op uitzetting, dan houdt het op. Dan wordt een persoon vrijgelaten met de aanzegging om Nederland te verlaten.’
Leerkes: ‘Ik ben tijdens mijn onderzoek flink wat mensen tegengekomen die al meerdere keren in vreemdelingenbewaring zaten.’ Iedereen – ook de staatssecretaris – is het er wel over eens dat een relatief grote groep illegale medebewoners niet te vermijden is.
Kromhout: ‘Ja, als je er geen politiestaat van wil maken moet je dat accepteren.’
Welk beleidsadvies spreekt er uit de WODC-studie?
Kromhout: ‘Wij geven juist geen beleidsadvies. Wij proberen objectieve informatie te bieden, zodat de Tweede Kamer en de bewindslieden zich een oordeel kunnen vormen.’
Leerkes: ‘Ik zou wel een vraag willen opwerpen. De meeste illegalen kunnen zich aardig redden. Maar wat doe je met de groep die het niet redt? Juist in die groep zie je vormen van wat ik noem bestaanscriminaliteit ontstaan, om te kunnen overleven. Een deel van die groep wordt uitgezet, maar een deel blijft in de molen van de vreemdelingenbewaring ronddraaien. Zij hebben in de praktijk geen toegang tot vormen van zorg, bijvoorbeeld verslavingszorg. Een gevolg van illegalenbeleid is dat de toegang tot die instanties moeilijker wordt. De vraag is of je naast onderwijs en elementaire gezondheidszorg toch ook niet een recht op elementaire opvang moet bieden. Vooral kerken doen dat nu en bepaalde gemeenten ook, zeer tegen de wil van Den Haag. Daarnaast speelt de vreemdelingenbewaring in feite ook een rol als opvang. Sommige sterk gemarginaliseerde illegalen vinden het helemaal niet zo erg om een tijdje binnen te zitten. Maar moet dat soort hulp niet wat meer geformaliseerd worden? Consequentie is wel dat je gaat nadenken over verschillende vormen van burgerschap: mensen in Nederland met verschillende rechten. En natuurlijk zou je zoiets bij voorkeur binnen de Europese Unie moeten regelen, om een extra pull-factor voor migranten die naar Nederland komen te vermijden.’
Literatuur:
- Illegaal verblijf in Nederland, Een literatuuronderzoek, WODC 2008 door M.H.C. Kromhout, H. Wubs en E.M.Th. Beenakkers
- Illegaal verblijf en veiligheid in Nederland, 2007 door A. S. Leerkes. Het volledige proefschrift kun je hier downloaden.
Illegalen: vraag en antwoord
Wat zijn illegalen?
Illegalen hebben geen geldig verblijfsrecht. In de praktijk gaat het om drie groepen:
- mensen die zonder geldige papieren Nederland zijn binnengekomen
- mensen die Nederland legaal zijn binnengekomen, maar zijn gebleven nadat hun verblijfsrecht is verstreken
- uitgeprocedeerde asielzoekers die in Nederland zijn gebleven. Volgens de Vreemdelingenwet hebben illegalen de plicht Nederland te verlaten
Hoeveel zijn er?
De meest recente schattingen zijn afkomstig uit 2005 en 2006. Toen waren er tussen de 74.000 en 184.000 personen zonder verblijfsrecht in Nederland. Door de uitbreidingen van de Europese Unie in 2004 en 2007 is het aantal Europese illegalen waarschijnlijk gedaald. Ook door de pardonregeling van 2007 zal het aantal zijn gedaald. De meeste illegalen zijn man, en jonger dan 40 jaar.
Waar wonen ze?
Bijna de helft woont in één van de vier grote steden. Veel illegalen trekken in bij familie of kennissen of wonen in pensions en particulier verhuurde woningen. Bijvoorbeeld in onderhuur in huizen van woningcorporaties. Er zijn ook illegalen die aangewezen zijn op nachtopvang of op straat verblijven.
Hoe overleven illegalen?
Dat hangt er sterk vanaf. Wie contacten heeft met legale ingezetenen – allochtonen of autochtonen – kan indirect toegang hebben tot belangrijke middelen van bestaan, zoals werk en huisvesting. Voor geïsoleerde individuen zijn de kansen minder. Vooral voor wie geen werk kan vinden en niet door familie of vrienden wordt onderhouden, is het plegen van delicten een manier om toch inkomsten te hebben.
Nemen werkgevers illegalen aan?
Ja, in sommige sectoren is te weinig personeel. Er zijn (illegale) uitzendbureaus die voor illegalen bemiddelen.
Stijgt de criminaliteit door de aanwezigheid van illegalen?
Er lijkt sinds enige jaren sprake te zijn van een reële toename van het aantal delicten door illegalen. De toename komt vooral doordat illegalen een moeilijker maatschappelijke positie krijgen, als gevolg van strenger beleid. De politie is alerter op illegalen en illegalen worden effectiever uitgesloten van voorzieningen.
Plegen ze meer delicten dan legale migranten of gewone Nederlanders?
Ze plegen iets meer delicten dan gemiddeld in de Nederlandse bevolking, maar tot een paar jaar geleden pleegden ze minder delicten dan legale migranten. Door de stijgende criminaliteit bij illegalen is dit verschil wel kleiner geworden. Maar in het algemeen komt naar voren dat de criminaliteit van illegalen beperkt is.
Welke delicten plegen ze?
Met name diefstal, straathandel in drugs en misdrijven die sterk samenhangen met de illegale verblijfsstatus, zoals het bezit van valse papieren (verblijfscriminaliteit). Een belangrijk deel van die misdrijven valt dus onder bestaanscriminaliteit. Daarnaast zijn er illegalen die in internationale criminele circuits werken en hun criminaliteit als het ware importeren. Ook in die groepen gaat het vaak om diefstal en drugshandel. De betrokkenheid van illegalen bij geweld en vandalisme is laag.
Is verloedering van bepaalde wijken toe te schrijven aan de aanwezigheid van illegalen?
Hoewel illegalen vaak wonen in onveilige stadsbuurten, heeft hun aanwezigheid geen sterk effect op de buurtveiligheid De hogere onveiligheid wordt vooral verklaard uit andere sociaal-economische buurtkenmerken.
Is er ook geen overlast?
Plaatselijk zorgen overbewoonde pensions waar kamers en bedden aan illegalen worden verhuurd, en ook drugspanden waar illegalen actief zijn, voor overlast. In het algemeen passen illegalen er juist voor op om met de politie in aanraking te komen, uit angst voor uitzetting.
Verdringen illegalen Nederlanders op de woningmarkt?
Illegalen wonen soms in onderverhuurde huurwoningen van woningbouwverenigingen. Maar de mate waarin illegaal verblijvende huurders legale woningzoekenden verdringen is onduidelijk. Aan de andere kant: het is de vraag in hoeverre legale Nederlanders bereid zijn te wonen in dezelfde omstandigheden als illegaal verblijvenden.
Hoe groot is dan eigenlijk de criminaliteitsoverlast die illegalen veroorzaken, op de keper beschouwd?
Dat hangt er van af wiens bril je opzet. Oud-minister Verdonk schreef in de illegalennota dat criminaliteit en overlast door illegalen groot is. Maar de nu beschikbare studies onderschrijven dat niet. Toch stelt staatssecretaris Albayrak ‘absolute prioriteit’ aan de aanpak van illegalen die zich tevens schuldig maken aan criminaliteit of vormen van overlast.
Uitzetting is door de jaren heen zeer lastig gebleken. Is daarbij vooruitgang geboekt?
Uitzetten of vastzetten is het devies in Nederland. Maar uitzetting levert vaak tal van praktische problemen op. Het is met name moeilijk als mensen geen papieren bezitten en niet duidelijk is waar hun thuisland is. Of als hun moederland hen niet toe wil laten. Of als er een oorlog woedt.
Wat is de visie van PvdA-staatssecretaris Albayrak op illegalen?
Albayrak probeert de strenge, maar rechtvaardige principes van haar partijgenoot en eerdere voorganger Cohen voort te zetten. Ze heeft zorgen om de toegang tot gezondheidszorg en onderwijs van illegalen – en met name om slachtoffers onder de illegalen bij mensen- en vrouwenhandel. Aan de andere kant toont ze namens het kabinet vastberadenheid om de ‘uitwassen voor de samenleving’ van illegaliteit te bestrijden. Daarbij erkent ze dat ‘in de huidige mondiale context nooit kan worden voorkomen dat er illegaal verblijvenden in Nederland zullen zijn.’