De druk op natuurlijke hulpbronnen, zoals water en land voor de productie van voedsel, neemt van verschillende kanten toe. Niet alleen groeit de wereldbevolking gestaag, ook het inkomen van op zijn minst een aanzienlijk deel van die wereldbevolking groeit. Met die stijgende welvaart neemt ook de vraag naar energie en naar dierlijke eiwitten toe. Wanneer de energievraag deels wordt opgelost door de productie van gewassen voor bio-energie, zal de vraag naar water en land nog eens extra toenemen.
Maar ook als de energievraag wordt beantwoord met olie, kolen en gas, zal dit een beslag op land leggen. De veel gepropageerde ‘biobased’ economie, dus een economie die synthetische producten geleidelijk vervangt door biomassa, zal ook beslag leggen op land en water voor de productie van biomassa voor bijvoorbeeld bioplastic of andere innovatieve chemicaliën. Zelfs wanneer die biomassa zal bestaan uit relatief laagwaardige restproducten, zoals stro, legt dat nog steeds een claim op schaars land.
Vooral de vraag naar dierlijk eiwit legt een relatief groot beslag op de natuurlijke hulpbronnen. Voor de productie van één kilo vlees is aanzienlijk meer land en water nodig dan voor de productie van één kilo plantaardig eiwit. Voor de productie van één kilo ‘dier’ is namelijk twee (kip) tot zelfs acht (rundvlees) kilo graan nodig als veevoer. Tegelijk kunnen herkauwers zoals schapen, geiten en rundvee natuurlijk ook gevoed worden opzogeheten graaslanden, waar productie van voedsel voor mensen onmogelijk is.
Natuur niet waardeloos
Tussen al deze claims op het land is daar natuurlijk ook nog de ‘claim’ die de natuur legt. Los van de hoge intrinsieke waarde van natuur en biodiversiteit, heeft natuur ook een economische waarde. De vraag naar en zorg voor biodiversiteit en natuurgebieden neem onder meer toe vanwege de ecosysteemdiensten die ze kunnen leveren ten behoeve van de voedselproductie. Daarbij kan je denken aan insecten voor bestuiving, of aan leefgebieden voor de natuurlijke vijanden van plaaginsecten die onze gewassen aantasten.
In Nederland wordt de natuur onder andere beschermd via de aanleg van een Ecologische Hoofdstructuur, met onder andere ecoducten en natuurlijke ‘corridors’ die populaties wilde dieren met elkaar moeten verbinden. In Afrika werkt onder andere de ‘Peace Park Foundation’ ook aan een soort Ecologische Hoofdstructuur. Deze stichting wil wereldwijd natuurgebieden aan elkaar koppelen door corridors te maken voor migratie van grote grazers, zoals olifanten en gnoes, en roofdieren zoals leeuwen en panters. De lokale bewoners komen in deze plannen evenwel nauwelijks voor, of het moet zijn als parkwachter tegen stropers of als personeel in het ecotoerisme.
Groeiende vraag bij krimpend aanbod
Ondertussen neemt het aanbod aan land en water niet toe maar zelfs af. Er wordt bijvoorbeeld veel land gebruikt voor verstedelijking en infrastructuur, zoals wegen.Veel steden zijn eeuwen geleden juist in delta’s gebouwd vanwege de benodigde toegang tot water en de rijke alluviale gronden. De huidige en toekomstige uitbreiding van steden zal dan ook veelal leiden tot verlies van deze zeer productieve gronden voor de voedselproductie.
Daarnaast neemt op verschillende plaatsen de kwaliteit van het reeds gebruikte land voor voedselproductie af. Zeker op plaatsen waar beperkte landbouwmethoden geen zorg dragen voor voldoende bodembedekking en bemesting, ontstaat erosie en uitputting van de bodem. Ook de kwaliteit van water neemt af door onder anderevervuiling, verzilting en sedimentatie.
Het netto effect van klimaatverandering staat nog ter discussie, maar met de nu al meetbare stijging van de zeespiegel, zullen er zeker plaatsen zijn die onder water komen te staan of versneld verzilten. Anderzijds zijn er gebieden die nu te koud zijn voor de teelt van bepaalde gewassen, maar die wél geschikt worden wanneer de temperaturen stijgen.
Uit deze beknopte opsomming blijkt dat de aanspraken op de natuurlijke hulpbronnen uitgebreid zijn en toenemen, terwijl het aanbod van bruikbaar land en water afneemt. Hierdoor ontstaat competitie en uiteindelijk schaarste. De vraag is dus hoe de aanspraken op de natuurlijke hulpbronnen toegewezen zullen worden, zowel per type landgebruik, als per landgebruikers.
Eerlijke verdeling van schaarse bronnen
Het gaat er niet alleen om hoe eigendom van natuurlijke hulpbronnen wordt verdeeld. Het gaat ook om toegang en gebruik. De verdeling gebeurt bij voorkeur op een eerlijke en duurzame manier. Niet duurzame of oneerlijke verdeling kan leiden tot inefficiënt gebruik, uitputting en degradatie van de hulpbronnen. Aan de gebruikerskant kan het leiden tot armoede, honger, conflict, sociale uitsluiting en geweld.
Land en water zijn cruciaal voor het levensonderhoud. In de beroemde piramide van Maslow zijn voedsel en andere lichamelijke behoeften immers de basis. De belangen zijn dan ook groot. Spanningen rond de verdeling van land en water spelen op verschillende ecologische en socio-economische schalen, en tussen maatschappelijke belanghebbenden met verschillende visies op de wereld.
Naast de voorziening in de primaire levensbehoeften, hebben land en water vaak ook sociaal-culturele en politieke waarde. Je mag dan ook gerust stellen dat er niet alleen sprake is van grote belangen, maar ook van grote complexiteit. Uiteindelijk zullen belanghebbenden de verschillende aanspraken op verschillende niveaus moeten uitonderhandelen. Maar niet alle belanghebbenden zijn daar even goed toe in staat. Niet alle partijen hebben evenveel vaardigheden of macht, waardoor ze dreigen aan het kortste eind te trekken, met alle bovengenoemde gevolgen van dien.
Competing claims wetenschappelijk beantwoord
Via het onderzoeksprogramma Competing Claims wil Wageningen Universiteit een aanpak ontwikkelen en testen, die eerlijke en duurzame verdeling van aanspraken op natuurlijke hulpbronnen mogelijk maakt. Die aanpak erkent de complexiteit, de grote belangen en de verschillen in macht. De wetenschap staat daarbij nadrukkelijk ten dienste van een rechtvaardige verdeling, gericht op duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen.
De aanpak is gebaseerd op twee belangrijke uitgangspunten die in twee figuren wordt weergegeven. Allereerst is er de erkenning dat lokale problemen vaak voortkomen uit beleid en belangen op andere, hogere, schaalniveaus, zoals nationaal beleid of internationale belangen. Dit betekent dat uitsluitend lokale acties vermoedelijk geen duurzame oplossingen bieden. De ‘hogere schaalniveaus’ zullen in de oplossingen betrokken moeten worden zoals in de figuur hieronder wordt beschreven.
Daarnaast is het belangrijk om in de aanpak van conflicterende aanspraken op land en water vier fasen te onderscheiden: beschrijven, verklaren, verkennen en opnieuw ontwerpen van een systeem. In elke fase zal blijken dat de betrokkenen het niet met elkaar eens zijn. Wetenschappers kunnen in elke fase methodes gebruiken om het inzicht te vergroten en om keuzes duidelijk te maken, bijvoorbeeld door scenariostudies. In alle fasen zal met belanghebbenden onderhandeld moeten worden, zowel over de verschillen in inzicht over de huidige situatie en de oorzaken erachter, als over de kennislacunes en de bijbehorende onderzoeksvragen.
Uiteindelijk kunnen alleen de belanghebbenden besluiten nemen. Het woord ‘onderhandelen’ geeft aan dat er winnaars en verliezers kunnen voorkomen, en dat er bijvoorbeeld ook aan compensatie gedacht moet worden. Echte ‘win-win situaties’ komen zelden voor. Daar waar de situatie minder ingewikkeld is en de belangen minder tegengesteld zijn kan het woord onderhandelen vervangen worden door ‘samen leren’. Drie voorbeelden uit Afrika, Azië en Latijns Amerika kunnen deze abstracte figuren verduidelijken.
Mozambique: conflict om land voor biodiesel
In Mozambique gaf de overheid sinds 2006 land aan internationale bio-energiebedrijven om het oliegewas jatropha te telen voor export van de zaden naar Europa. Hierbij ontstonden diverse conflicten met lokale boeren over land. De boeren verkeerden in een machteloze positie. Ze hadden vaak geen formele landrechten en wisten niet hoe ze zich konden opstellen in deze gevallen van landacquisitie door grote internationale bedrijven. Daarnaast waren er voor de nationale overheid van Mozambique eigenlijk weinig voordelen aan de investeringen verbonden. De opbrengsten van de jatrophateelt vielen tegen en daarmee was er ook weinig de potentiële belastingwinst.
Er waren wel sterke internationale belangen. In Europa bestond inmiddels een verplichting om biobrandstoffen bij te mengen in fossiele brandstof. Die biobrandstoffen konden bij gebrek aan land niet in Europa zelf worden geteeld, waardoor de teelt van oliegewassen in onder andere Afrika werd gestimuleerd. Mozambique had een relatief lage bevolkingsdichtheid, dus potentieel veel beschikbaar land. De lage lonen leken verder de winstgevendheid van de investering te garanderen. Bovendien wilde Mozambique haar platteland ontwikkelen, dus ontving de overheid de investeerders met open armen. Ze werden daarbij overigens niet gehinderd door enige kennis van de teelt van energiegewassen.
Gedurende vier jaar hebben Nederlandse onderzoekers samen met Mozambikaanse collega’s de investeringen rond bio-energie in kaart gebracht (de fase ‘Beschrijven’ in de figuur). Ze hebben ook de kennis van de overheid over de mogelijkheden en onmogelijkheden van diverse bio-energiegewassen gevoed (de fase ‘Verklaren en Verkennen’ in de figuur). Hiermee kon de overheid de door internationale bedrijven voorgelegde investeringsvoorstellen beter beoordelen en, waar nodig, laten bijstellen of afkeuren.
Daarnaast werd de overheid ondersteund in het ontwikkelen van een ‘nationaal duurzaamheidsraamwerk’ voor teelt en handel van bio-energie (de fase ‘Ontwerpen’ in de figuur). In dit raamwerk kwamen de accenten te liggen op de verplichting van bedrijven om eerlijk te onderhandelen met boeren die eventueel land aan plantages zouden afstaan, tegen gerechtvaardigde compensatie. Ze werden ook verplicht om lokale arbeidskrachten in te huren en te trainen, lokale voedselzekerheid van boeren te garanderen, en deels aan de Mozambikaanse vraag naar bio-energie te voldoen, in plaats van alles te exporteren.
Vandaag moeten de internationale bedrijven aan veel eisen voldoen voordat ze zelfs maar het recht krijgen om met boeren te onderhandelen om land te verwerven. Na een lobby door de Nederlandse onderzoekers heeft de Nederlandse overheid uiteindelijk meebetaald aan die ondersteuning. Den Haag heeft de Nederlandse bedrijven die in Mozambique investeren opgeroepen dit raamwerk te respecteren.
Uit dit voorbeeld blijkt dat de problemen van lokale boeren rond de aanspraken op hun land niet lokaal opgelost kunnen worden, maar alleen door op internationaal (Nederland) en nationaal (Mozambique) niveau veranderingen teweeg te brengen in wetgeving en naleving. Overigens is de bio-energie inmiddels net zo snel van de Mozambikaanse agenda verdwenen als ze erop kwam. Dat gebeurde na de vondst van grote voorraden fossiele brandstof in het Zuidoost-Afrikaanse land. Toen de olieprijzen op wereldschaal daalden, was het onderwerp ook voor internationale investeerders niet meer interessant.
Meer palmolie van dezelfde Indonesische hectare
In Zuidoost-Azië speelt een enorme competitie tussen oliepalmplantages en tropisch regenwoud, oftewel tussen economische en natuurwaarde. De Indonesische overheid wil kappen van oerwoud toestaan om oliepalm te planten. De oliepalm is een grote economische motor van het land, zowel via grote bedrijven met soms meer dan tienduizend hectare plantages, als voor miljoenen kleine boeren met ongeveer twee hectare elk. De vraag naar palmolie neemt nog steeds toe, zodat nieuwe aanplant verzekerd is van een markt.
Een deel van de internationale gemeenschap wil echter de bossen sparen vanwege onder andere de hoge biodiversiteit. Iconische diersoorten als de orang-oetan zetten deze aanspraken kracht bij. Diverse maatschappelijke organisaties, met name in Europa, agenderen deze problemen. Er zijn inmiddels diverse onderhandelingstrajecten ingezet om aan beide wensen tegemoet te komen. Zo is er de ronde tafel voor duurzame palmolie, RSPO (Round table for Sustainable Palm Oil). Dit is een vrijwillige afspraak tussen het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, waaronder het Wereld Natuur Fonds, over certificering van palmolieproductie middels samen opgestelde principes, criteria en indicatoren. Het tegengaan van ontbossing is hierbij een belangrijk doel. De ronde tafel is een direct gevolg van de zorg bij burgers in Europa, vertegenwoordigd door niet-gouvernementele organisaties (NGO’s). Zij profiteren op hun beurt van de angst van palmolieverwerkers voor kritische consumenten en schade aan hun reputatie.
De Indonesische overheid is overigens geen lid van deze rondetafel, die zich uitsluitend op internationale ketens richt. Het blijft natuurlijk wel de verantwoordelijkheid van de overheid om binnen haar grenzen te beslissen wat duurzaam en wat gewenst is. Dat laat ze zich niet opleggen door internationale bedrijven. De overheid heeft daarom een ‘tegenbod’ gedaan met de certificering van Indonesische duurzame palmolie, ISPO (Indonesian Sustainable Palm Oil). Deze is volledig gebaseerd op bestaande Indonesische wetten, en daarmee ook direct verplicht voor alle oliepalmproducenten binnen de grenzen van Indonesië, inclusief kleine boeren.
ISPO is met name gericht op economische duurzaamheid en hoewel de Indonesische certificering ISPO natuurlijk de wet tegen illegaal kappen van bomen ondersteunt, zal ISPO-certificering wel mogelijk zijn voor oliepalmproductie op land van nieuw legaal gekapt bos. Ook zal in het kader van ISPO een gedeeltelijke legalisering van illegaal gekapt bos plaatsvinden, waarbij boeren achteraf alsnog een vergunning en landrechten krijgen.
Het grote dilemma is natuurlijk hoe de Indonesische boeren nu en in de toekomst een fatsoenlijk inkomen kunnen verdienen, terwijl óók het overgrote deel van de bossen wordt gespaard. De gemiddelde huidige productie van kleine boeren is met ongeveer drie ton palmolie per hectare slechts de helft van de productie van grote bedrijven, die zes ton olie van een hectare halen. Beide producenten zitten daarmee nog fors onder de potentiële productie van negen ton olie per hectare.
Een goede optie is dus om boeren te assisteren met het verhogen van de palmolieproductie op de bestaande akkers, zodat hun inkomsten omhoog gaan zonder de noodzaak om het areaal uit te breiden. Tegelijk zal de drang om meer bos te kappen alleen maar groter worden wanneer er meer verdiend kan worden met dezelfde hectare palmplantage, zeker omdat er steeds meer geld wordt verdiend dat nu geïnvesteerd kan worden. Er moet naast intensivering dus ook extra, flankerend beleid zijn ten aanzien van het sparen van de overgebleven bossen. Dat kan via certificering of via lokale afspraken.
RSPO probeert ontbossing van gebieden met hoogwaardige biodiversiteit te voorkomen door bedrijven die gecertificeerd willen worden een milieu effect rapportage te laten uitvoeren. Zij moeten vervolgens binnen hun concessie de gebieden die extra rijk zijn aan biodiversiteit apart zetten en beschermen. Lokale Indonesische overheden krijgen echter alleen belastinginkomsten van land dat is omgezet in oliepalm. Zij zien deze gespaarde bosgebieden dan ook als een ‘verlies’. Vaak worden deze gespaarde gebieden daarom weer onteigend en aan een ander bedrijf in concessie gegeven dat geen RSPO-certificering nastreeft. Zo hopen ze dat het bos alsnog in productie wordt genomen en belastinggeld in het laatje brengt.
In het algemeen heeft Indonesië strenge wetten rond illegale ontbossing, maar de handhaving is problematisch. Het zou in de strijd tegen ontbossing wenselijk zijn als de overheid haar eigen wetten zou handhaven en illegaal planten direct zou aanpakken. Daarmee zou het risicovol en onaantrekkelijk worden om bomen te kappen voor de aanplant van oliepalmen. Voor kleine boeren kan certificering ook een optie zijn, wanneer dit meer inkomsten per hectare genereert en betere markttoegang levert door middel van duurzaamheidscertificaten. Dit voorbeeld laat zien dat ook internationale en nationale belangen van bedrijven en consumenten op lokaal niveau uitgespeeld worden in een strijd om land voor economische of natuurwaarde.
Rietsuiker én melk in Brazilië
Op de savannes van Brazilië spelen diverse aanspraken van grote agrarische bedrijven, bijvoorbeeld voor de verbouw van suikerriet in natuurgebieden, en op land van kleine boeren die nu nog andere gewassen verbouwen. De overheid heeft jarenlang de suikerrietbedrijven gesteund met onderzoek en subsidies, eerst vanwege de suikerexport, later vanwege de binnenlandse markt voor ethanol als brandstof voor auto’s.
Dezelfde overheid heeft de auto-industrie gesteund om zogenoemde flexauto’s op de markt te brengen. Die kunnen zowel op benzine als ethanol rijden. De overheid heeft verder jarenlang de melkprijs zo laag mogelijk gehouden voor de consumenten, omdat melk deel uit maakt van het dagelijkse voedselpakket. De melkproducenten werden hiervan de dupe, omdat hun inkomsten achterbleven en daarmee ook hun mogelijkheid tot investeren.
In de provincies São Paulo en Goias wordt steeds meer suikerriet verbouwd waarvoor land verworven moet worden, liefst grote, aaneengesloten, vlakke stukken. Veel fruitbedrijven hebben hun land verkocht. Ook veel middelgrote sojaboeren hebben hun land verkocht omdat er door droogte en ziektes diverse jaren achter elkaar misoogsten waren in de sojateelt. Gemeenten in deze provincies zijn niet blij met deze ontwikkelingen, omdat hun bevolking nu voor verse producten zoals groente, fruit en melk steeds meer afhankelijk wordt van import uit andere provincies.
Gaan nu onder de druk van suikerriet ook de melkveebedrijven verdwijnen? Middelgrote melkveebedrijven, met een oppervlak tussen vijf en vijftig hectare, zien suikerriet niet als een bedreiging maar juist als een kans. Ze verhuren een klein deel van hun land langdurig aan de suikerrietfirma’s, en krijgen zo elk jaar vaste inkomsten die ze in hun melkveebedrijf kunnen investeren. Het onderzoeksinstituut voor kleine boeren, EMBRAPA, begeleidt samen met de lokale voorlichtingsdienst de boeren om via die investering de melkproductie per hectare en per koe te verhogen.
In enkele jaren is de gemiddelde melkproductie per bedrijf verdrievoudigd. Het inkomen is gestegen tot ruim boven het wettelijk minimumsalaris. Kinderen krijgen een opleiding, huizen worden opgeknapt. Er is zichtbaar meer welvaart. De prijzen van land zijn gestegen door de toenemende vraag van de suikerrietbedrijven. De grotere melkveebedrijven verkopen hun land voor een goede prijs aan de suikerriet firma’s en kopen elders, waar land goedkoper is, een groter bedrijf terug. Er blijft verse melk beschikbaar voor de lokale gemeentes, terwijl suikerriet voor werkgelegenheid en belastinginkomsten zorgt. Er is sprake van vreedzaam samenleven van twee landgebruikssystemen. Kortom: soms is competitie een kans voor verbetering van levensomstandigheden en efficiënter gebruik van de hulpbronnen in plaats van een bron voor conflict.
Conflicten om land: ook in het westen
Dergelijke competing claims spelen overigens niet alleen ver bij ons vandaan. Wie de discussie rond het al dan niet onder water zetten van de Zeeuwse Hedwigepolder heeft gevolgd, herkent zowel de vier fasen als het schaalprobleem. In de Hertogin Hedwigepolder, een ingepolderd stuk van het natuurgebied Verdronken land van Saeftinghe, in Zeeuws-Vlaanderen, hebben boeren nauwe historische banden met de grond die al generaties in de familie is. Daarnaast is de grond op het water veroverd via inpoldering, waarbij water de vijand was. De watersnoodramp in 1953 in Zeeland heeft de rol van water in de perceptie van mensen nog dreigender gemaakt. Het voorstel van de overheid om de polder vanwege de internationaal afgesproken noodzaak tot natuurcompensatie weer onder water te zetten, gaf aanleiding tot verzet. Het was niet slechts een bedreiging van de economische waarde van de grond en de activiteiten die daarop uitgevoerd werden, het was ook een aanslag op de sociaal-culturele waarde van de grond in de strijd tegen het water.
Inmiddels lijkt het doek definitief gevallen voor de Hedwigepolder. De overheid heeft bepaald dat de polder in 2019 definitief wordt teruggegeven aan de natuur. Of onze eigen, westerse overheid daarbij de regels voor duurzame oplossing van competing claims in ontwikkelende economieën heeft gevolgd laten we hier aan de beoordeling van anderen.