Je leest:

Communicatie redt levens bij een overstroming

Communicatie redt levens bij een overstroming

Auteurs: , en | 11 januari 2006

Door een goede crisis- en risicocommunicatie kan het aantal slachtoffers bij een grote overstroming beperkt worden. Niet alleen tijdens, maar ook voor en na een ramp speelt voorlichting en informatieverstrekking een sleutelrol.

In een land dat voor de helft onder zeeniveau ligt is een gevaar van een grote overstroming reëel. Een goede voorlichting en communicatie over de risico’s in een bepaald gebied kan veel verschil maken in het aantal slachtoffers dat tijdens een overstroming omkomt of gewond raakt.

Nederland onder de zeespiegel

Na de watersnoodramp in 1953 beloofde Nederland zichzelf dat zoiets nooit meer mocht gebeuren. Jarenlang werd gewerkt aan ambitieuze plannen om ons land – dat voor een groot deel onder de zeespiegel ligt – te beschermen tegen het water van de zee en de rivieren. Hoewel Nederland internationaal geldt als expert op het gebied van overstromingen, gaan er geluiden op dat we in ons land misschien niet zo goed verzekerd zijn tegen watergeweld als we zelf denken.

Het klimaat verandert, waardoor de zeespiegel stijgt en rivieren meer water te verwerken krijgen. De inzichten in de hoogte van golven tijdens een grote storm op de Noordzee zijn veranderd en het aantal mensen dat is blootgesteld aan overstromingen is toegenomen. Om veiligheid te garanderen, moeten er maatregelen getroffen worden. Hoewel alle gemeentes een rampenplan hebben, is er niet één voorbereid op een ramp met de grote van New Orleans. En dat terwijl bijvoorbeeld bij het bezwijken van de zeewering in Zuid-Holland toch maar liefst twee miljoen mensen binnen 24 uur moeten worden geëvacueerd.

Watersnoodramp in Zeeland (1953) Bron:vfoxlake.nl/vosmeer/watersnood

Niet alleen het investeren in onze dijken en duinen is nodig, maar ook een investering in crisis- en risicocommunicatie is van enorm belang. Als mensen goed geïnformeerd zijn over de risico’s en weten wat hen te doen staat bij een overstroming, kan dit tienduizenden slachtoffers schelen. Goede communicatie redt levens.

Maar hoe bereid je mensen voor op een gevaar dat zulke enorme proporties kan aannemen? En als het moment daar is, hoe zorg je dan dat zoveel mogelijk mensen geëvacueerd worden naar een veiliger heenkomen zonder chaos en paniek? Kortom: welke communicatiemaatregelen zijn nodig in ons land, waar de kansen en gevolgen van een overstroming toenemen als we niets doen. Twee experts van de Universiteit Twente op het gebied van crisis- en risicocommunicatie, dr. Jan Gutteling en drs. Teun Terpstra, geven antwoord.

Het reduceren van de kans op een ramp en de gevolgen daarvan

Bij een ramp – zoals een overstroming – worden in het zogeheten ‘emergency management’ vier verschillenden maar onderling sterk samenhangende fasen onderscheiden: a: Reduceren van de kans op een ramp en de mogelijke gevolgen daarvan b: De voorbereiding op een mogelijke ramp c: Reageren ten tijde van de ramp d: Herstel na de ramp

In elke van deze fasen is het van belang om te communiceren over het betreffende risico. Laten we dit toepassen op overstromingsrisico’s.

In de eerste fase – het reduceren – zou de communicatie zich moeten richten op het uitleggen van het beleid dat is gericht op de effectiviteit van maatregelen die genomen worden om mensen en hun bezittingen te beschermen. Maatregelen kunnen worden vergeleken op basis van hun kosten (kosteneffectiviteit) en hun effectiviteit in het beschermen tegen een overstroming (absolute effectiviteit). In Nederland zijn er verschillende mogelijkheden om de maatschappij te beschermen.

Waterkering aan de Nederlandse kust. Bron: zhew.nl.

Van oudsher hebben Nederlanders zich beschermd door het bouwen van dijken en andere verdedigingswerken (duinen, keringen, dammen, etc), die – indien nodig – werden verhoogd. Tegenwoordig wordt Nederland mondiaal gezien als de expert op het gebied van bescherming tegen overstromingen.

Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is er een omslag gekomen in het denken: men kwam tot het inzicht dat door het verhogen van de verdedigingswerken het water in een keurslijf werd geduwd. Steeds meer wordt daarnaast erkend dat de omstandigheden niet hetzelfde blijven: klimaatverandering zorgt voor zeespiegelstijging en een grotere afvoer van water via de grote rivieren, bodemdaling zijn alle omstandigheden die er toe leiden dat we ons steeds weer moeten bezinnen op de vraag wat nu de beste wijze is om ons te beschermen. Bij te grote hoeveelheden water zou het watersysteem niet flexibel genoeg zijn om al het water op een veilige wijze af te voeren.

Het idee is daarom om het water meer ruimte te geven, zodat als dat nodig is, dijken niet overstromen of doorbreken op plaatsen die van te voren moeilijk te voorspellen zijn. Rivierenlopen worden verbreed en verdiept en uiterwaarden worden anders ingericht.

Zo bestaan er momenteel plannen om bij Nijmegen de rivier de Waal meer ruimte te geven. Bij Nijmegen-Lent ligt één van de smalste bochten in het Nederlandse rivierenstelsel. De Waal vormt hier een flessenhals. Bij extreem hoog water wordt de waterstand extra opgestuwd. Voor de veiligheid van bewoners in het rivierengebied kan dat een probleem gaan worden. Daarbij komt dat door klimaatverandering de Waal steeds meer ruimte nodig zal hebben om het water naar zee af te voeren. Tijdens het hoogwater van 1993 ontstond in dit gebied veel overlast, zoals op onderstaande foto te zien is.

Het hoogwater van 1993 zorgde voor veel overlast. Bron: dijkteruglegginglent.nl

Ook worden er retentiegebieden aangelegd zodat het water langer kan worden vastgehouden. Dit zorgt ervoor dat de capaciteit van het watersysteem beter wordt benut: het water wordt vastgehouden en niet direct afgevoerd, waardoor de rivieren bijvoorbeeld minder snel overbelast raken. Tenslotte zijn er plannen voor noodoverloopgebieden – waar in werkelijke noodgevallen het water naartoe wordt geleid – die maatschappelijk voor veel discussie hebben gezorgd (bijvoorbeeld in de Ooijpolder). Voor al dit soort maatregelen moet draagvlak worden gevonden, zowel politiek als maatschappelijk. Communicatie kan een rol spelen bij het vergroten van het maatschappelijk draagvlak.

De voorbereiding op een mogelijke ramp

In deze tweede fase (b) zou de communicatie zich moeten richten op het informeren van mensen die blootgesteld staan aan het risico op een overstroming. In dit geval spreken we van risicocommunicatie. De communicatie zou in ieder geval informatie moeten bevatten over de mogelijke scenario’s waarbij een overstroming plaats kan vinden, de ernst van de mogelijke gevolgen en de maatregelen die de overheid neemt zodat slachtoffers en schade worden beperkt.

Aantal dodelijke slachtoffers bij een dijkdoorbraak. Bron: Risico’s in bedijkte termen, RIVM

Daarnaast dient er ook aandacht te zijn voor de maatregelen die mensen zelf kunnen nemen. Aandacht voor de vergroting van de zelfredzaamheid in geval van een mogelijke ramp is belangrijk. Hiermee wordt geprobeerd er voor te zorgen dat mensen weten wat ze moeten doen in de aanloop naar een mogelijke evacuatie en wat ze zelf kunnen doen om te zorgen dat de gevolgen van een overstroming zo klein mogelijk zijn. In het rivierengebied zouden mensen bijvoorbeeld hun huizen ‘overstromingsbestendig’ kunnen maken door op de begane grond geen houten vloer te nemen.

Reageren ten tijde van de ramp

Als de overstroming daadwerkelijk plaatsvindt, treedt de derde fase – reageren – in. In deze fase © gaat het er vooral om door middel van de schade en het aantal slachtoffers zoveel mogelijk te beperken. In geval van een overstroming zou dit kunnen betekenen dat een evacuatie wordt aangekondigd en dat mensen worden geïnformeerd wat ze moeten doen om zich op de evacuatie zelf en de verblijfperiode elders voor te bereiden.

Met name van belang in geval van een evacuatie is, dat wordt uitgelegd op welke wijze en wanneer men het betreffende gebied moet verlaten (niet met z’n allen ’s nachts in de file op de autoweg), hoe het verlaten gebied zal worden bewaakt door ordediensten, op welke termijn een mogelijke terugkeer verwacht wordt en in welke staat het gebied is als de overstroming heeft plaats gevonden. Onderstaande foto toont bijvoorbeeld een straat in New Orleans, nadat orkaan Katrina ervoor zorgde dat de hele stad overstroomde door het doorbreken van dijken.

De ravage in New Orleans nadat orkaan Katrina voor overstromingen had gezorgd.

Een ordelijk verloop van noodmaatregelen begint bij een goed rampenbestrijdingsplan. Een dergelijk plan bestaat uit deelplannen zoals een beschrijving van overstromingsscenario’s (geeft aan hoe snel en diep polders vollopen na een dijkdoorbraak), een evacuatieplan voor personen, een evacuatieplan vee, een communicatieplan, draaiboeken voor betrokken hulpdiensten, etc.

Vervolgens is het van groot belang dat het plan door alle betrokken partijen hetzelfde wordt geïnterpreteerd en dat tijdens de uitvoering voortdurend overeenstemming bestaat over de te nemen (vervolg)acties.

Tijdens het hoogwater in februari 1995 werd het gebied in midden Nederland rondom de Waal bedreigd door hoog water. In de Gelderse regio werd de beslissing om over te gaan tot evacuatie genomen in het Provinciaal Coördinatiecentrum en dit besluit werd officieel bekendgemaakt middels een persconferentie. Hierin werd aangegeven welke gebieden werden geëvacueerd. Vervolgens werd dit bericht in regionale centra verder toegelicht door voorlichters.

Burgers werden geïnformeerd met bewonersbrieven, geluidwagens, publiekinformatienummers en de media (radio, tv, kabelkrant, teletekst). Eerst werd een advies tot evacuatie afgegeven. Vervolgens werden bewoners in staat gesteld vrijwillig het gebied te verlaten. Dit gaf de autoriteiten de tijd zich op speciale groepen te richten (verzorgingshuizen, ziekenhuizen, vee). In de derde fase werden mensen verplicht te evacueren, voor een bepaald tijdstip.

Overstroming van de Maas in 1995. Bron: wldelft.nl

Achteraf werd deze fasering gezien als een ‘gouden greep’, omdat de meeste inwoners vertrokken voordat de verplichte evacuatie van start ging. Burgers in het gebied bleken, over het algemeen, niet moeilijk te overtuigen van de noodzaak te vertrekken. Ze waren zich bewust van de reële dreiging, ook doordat men over het verloop van de situatie steeds goed op de hoogte werd gehouden. Ook de lange aanlooptijd naar de evacuatie bleek een succesfactor. Mensen kregen de tijd eerst nog bezittingen in veiligheid te brengen en men kon wennen aan het idee van een evacuatie. Ten derde speelden de media, vooral op lokaal niveau, een belangrijke rol bij de verspreiding van informatie.

Als er wordt besloten om te evacueren binnen een dijkring, is het van groot belang dat voor alle partijen (provincies, betrokken waterschappen, gemeenten) helder is welke delen van gemeenten tot de evacuatie behoren. Tegenstrijdige berichtgeving kan voor grote onrust zorgen. Onduidelijkheid kon in 1995 bijvoorbeeld ontstaan door snelle berichtgeving van de media. Na persconferenties op het Provinciaal Coördinatiecentrum verspreidden de media het nieuws over de genomen besluiten. Burgers en hulpdiensten vernamen via deze berichtgeving vaak niet de volledige achtergrond van de besluiten, waardoor vragen van burgers aan hulpdiensten niet goed beantwoord konden worden. Ook doordat de media grote druk uitoefenenden op de besluitvormers werd er te weining aandacht besteed aan essentiële zaken rondom de voorbereiding van de evacuatie. Hierdoor kwamen onvolledige of onjuiste berichten naar buiten die later weer gecorrigeerd moesten worden.

Het is nooit helemaal uit te sluiten, maar de ervaringen tot nu toe met grootschalige evacuaties en de relevante wetenschappelijke literatuur geven aan dat de kans op grootschalige paniek niet groot is. Dat betekent dat dit incidenteel en op kleine schaal best kan voorkomen en daarop zal door de autoriteiten dan adequaat moeten worden ingespeeld.

Evacuatie in New Orleans nadat de stad was overstroomt door doorbraken ten gevolge van orkaan Katrina. Bron: rtl.nl.

Het is van groot belang dat helder is waar de grens ligt van het gebied dat behoort tot de evacuatie. Deze grens moet ook voor iedereen helder en duidelijk zijn. Dat betekent dat het soms beter kan zijn een iets andere grens te kiezen dan vanuit het overstromingsscenario noodzakelijk is. Waneer in een bepaald gebied het besluit tot evacuatie genomen is, zullen mensen in naastgelegen gebieden zich wellicht zorgen maken over de veiligheid van hun eigen gebied. Communicatie met deze groep is daarom erg belangrijk.

Het is voor de overheid van belang om de media met grote regelmaat te “voeden” met updates en de laatste stand van zaken, naast de reguliere eigen directe communicatie met hulpverleners en burgers. Het voordurend communiceren met de bevolking draagt bij aan het gevoel van transparantie en vertrouwen. Het slechtste wat kan gebeuren is dat er een “informatiestilte” optreedt, waardoor burgers moeten gaan gissen wat er aan de hand is.

Herstel na de ramp

In de laatste fase (d), die na de overstroming plaatsvindt, dient de risicocommunicatie duidelijk te maken of er nog uitgestelde gevolgen zijn (zoals instortingsgevaar van gebouwen), mogelijke andere gevolgrampen (beschadigde elektriciteitsnetwerken, opslag van gevaarlijke stoffen etcetera) en hoe men zo snel mogelijk de boel weer op orde kan krijgen (opruimen van de rotzooi, aanspraak op hulp enzovoorts).

Bovendien is het essentieel dat mensen (in financiële zin) verhaal kunnen halen en hulp krijgen bij de emotionele verwerking van deze traumatische gebeurtenis. De ervaringen met enkele grootschalige gebeurtenissen in ons land hebben ons daarover veel geleerd, zoals de afhandeling van de vuurwerkramp in Enschede.

Over de auteurs:

Drs. T. Terpstra en dr. J. Gutteling zijn beide verbonden aan de faculteit Gedragswetenschappen van de Universiteit Twente.

Dit artikel is een publicatie van Faculteit Gedragswetenschappen (Universiteit Twente).
© Faculteit Gedragswetenschappen (Universiteit Twente), alle rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 11 januari 2006

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.