Je leest:

‘Bureaucraten zijn de heksen van tegenwoordig’

‘Bureaucraten zijn de heksen van tegenwoordig’

Auteur: | 9 november 2006

De bureaucratie deugt niet. Als er iets misgaat in de jeugdzorg ligt dat aan de bureaucratie. Wanneer wachtlijsten voor een verpleegtehuis uit de hand lopen ligt dat aan de bureaucratie. Dat er hier geen leuke kleine bedrijfjes als paddestoelen uit de grond schieten ligt aan de bureaucratie. Maar wat wordt er eigenlijk bedoeld met ‘de bureaucratie’? En was de bureaucratie niet ook het middel waarmee schaarse middelen eerlijk werden verdeeld, de manier om hulpvragen strikt en formeel af te handelen, zó dat zwak en sterk eerlijk hun deel kregen? Wat betekent het precies wanneer politici, burgers, cliënten of professionals mopperen op de bureaucratie? Een interview met Mark Bovens, rechtsfilosoof en bestuurskundige aan de Universiteit Utrecht. ‘De echte zorg is dat de angst om fouten te maken alles overheerst.’

Bureaucratie wordt alleen in negatieve zin gebruikt. Het is een scheldwoord om de meest uiteenlopende problemen op allerlei maatschappelijke terreinen te benoemen. Terwijl het idee toch was dat de bureaucratie rechtvaardigheid organiseerde. Hoe valt die ergernis te duiden?

‘Bureaucratie is een algemeen woord voor gedoe. Die negatieve interpretatie, die van stroperigheid en stapels papier, was er eerder dan de positieve interpretatie en is al zo’n honderdvijftig jaar oud. In de positieve interpretatie is de bureaucratie een cruciaal onderdeel van de rechtsstaat. Die is zo’n honderd jaar oud. De tegenwoordige klacht over bureaucratie gaat over drie dingen. Over een te groot ambtelijk apparaat, over de organisatie met een duidelijke structuur van hiërarchie en parafen en dossiers en regelgeleid gedrag. In de 19e eeuw was die fantastisch, maar nu is deze niet meer flexibel genoeg om te reageren op nieuwe ontwikkelingen. Dat zie je bij de Haagse departementen en bij grote organisaties spelen.

Mark Bovens Foto: Serge Ligtenberg

Een tweede betekenis is regels. Die regels spelen nu op in het onderwijs, bij de omroep. Daar smoren niet ambtenaren, maar de gedetailleerde en verschillende regels de vernieuwing. Die klacht is ook niet onterecht. Nederland kent, misschien wel meer dan vroeger en meer dan in andere landen, zéér gedetailleerde regelcomplexen voor uitvoerend werk. En een derde lading van bureaucratie is dat met de opkomst van het bedrijfsmatig werken er een heel circus is ontstaan van toezicht en verantwoording. En dat dus uitvoerders in de praktijk – of ze nou onderwijzer, welzijnswerker of wijkverpleegster zijn – geconfronteerd worden met een enorme hoop verantwoordingswerk, diagnose-behandelcombinaties, visitaties, eindeloze rapporten en verslagen.’

Affaires

‘Bureaucraten worden zo de heksen van de moderne tijd. Vroeger kregen heksen de verantwoordelijkheid voor dingen die men niet kon bevatten. De kosmische orde is verstoord en moet hersteld worden met een offer. De bureaucratie heeft in vele opzichten die functie overgenomen, en ambtenaren in het bijzonder, want die kunnen niet terugpraten. Veel grote “affaires” van de afgelopen jaren zijn veroorzaakt door falen van private partijen – de bouwfraude, de vuurwerkramp, de ramp in Volendam, de Bijlmerramp. Maar het eindresultaat is altijd het benoemen van schuldigen in het overheidsapparaat. De integratieproblematiek is ook een mooi voorbeeld. Die wordt volledig gezien als overheidsverantwoordelijkheid, terwijl de moeizame integratie van met name Turken en Marokkanen ook echt op het bord van de werkgevers hoort.’

De bureaucratie heeft een verwachtingspatroon gecreëerd onder de burgers dat haar vervolgens de nek om lijkt te draaien. Heeft het in zo’n hoogontwikkelde maatschappij wel zin om tegen het geloof in heksen te vechten?

’Als je mensen vraagt “Bent u tevreden met de behandeling die u krijgt bij uw gemeente?” zijn de rapportcijfers behoorlijk hoog. Men is tevreden over paspoorten, vuilnis, over concrete dienstverlening in gemeenten. Die cijfers zijn in Nederland ook in een aantal gevallen hoger dan in de ons omringende landen. Maar als je daarnaast mensen vraagt “Wat vindt u van de overheid in het algemeen?” is de waardering de laatste jaren sterk omlaag gegaan. Tot nu toe is de reflex daarop steeds geweest: we moeten beter dienst verlenen, het bestuur voor burgers verbeteren, want dan gaat het vertrouwen in de overheid omhoog. Maar een andere variabele doet het vertrouwen dalen. Aan de ene kant is dat ergernis over de politiek, die echter wordt gezien als de overheid. Neem de columns van Gerrit Komrij op de achterpagina van NRC Handelsblad: alles wat in Nederland fout is komt door De Politiek, met een grote D en een grote P.

Het zijn zakkenvullers en ze kunnen niet nadenken. Als we de politiek maar zouden afschaffen dan ging het beter. Verder daalt het vertrouwen in de overheid niet door verminderd prestatievermogen, maar doordat mensen zich unheimischer voelen in een grote urbane samenleving. Dat wordt ook geprojecteerd op vertrouwen in de overheid. Burgers leggen de schuld voor hun eigen gebrek aan vertrouwen makkelijk bij de overheid.’

Zo ontstaat een tragisch beeld. Goedbedoelde pogingen om de bureaucratie te vernieuwen ketsen ofwel af op het wantrouwen van burgers, ofwel ze worden, zoals met het bedrijfsmatig werken is gebeurd, onderdeel van het probleem. Dat bedrijfsmatig werken moest de helderheid en slagvaardigheid bieden die door de bureaucratie niet meer geleverd kan worden, maar leverde een verantwoordingsoverlast van jewelste op.

‘In plaats van het oude, hiërarchische, toezicht zijn nieuwe toezichthouders gekomen die hun eigen overlast creëren, omdat ze eigen informatie willen hebben. Nu komt er dus een gezondheidsautoriteit, naast de inspectie, en die bouwt een heel apparaat op. En je ziet dat grote gezondheidsinstellingen nu dus ook een “contra-apparaat” nodig hebben om ervoor te zorgen dat er voldoende informatie in rapporten gaat ontstaan die naar die gezondheidsautoriteit kunnen. En dus wordt overal geklaagd over de informatieoverlast. Maar als professionals daar niet gelukkig van worden, ben ik niet meteen onder de indruk. In het verleden waren ze misschien tevredener, maar wat hadden de burger en de belastingbetaler daaraan?’

‘De suggestie is vaak dat het een zero sum game is: we zijn nu net zoveel tijd kwijt aan de toezichtsbureaucratie als eerst aan de hiërarchie. Dat geloof ik niet. Op de universiteiten wordt ook enorm gemopperd over visitaties en andere controles. Maar daar wordt nu zeker méér waar voor mínder geld geleverd dan in de vrijheid-blijheidcultuur van de jaren zeventig en tachtig. Dat komt omdat men anticipeert op de verantwoordingsplichten.’

Mensen zijn vaak wel tevreden over hun behandeling bij de gemeente. Minder tevreden zijn ze over de overheid in het algemeen.

Een echte opknapbeurt voor de bureaucratie is wellicht ook moeilijk zolang een regering enerzijds de regels wil handhaven en meer normen en waarden wil, én anderzijds vooral minder regels en meer keuzevrijheid wil. Dat is een ambigu signaal.

’Maar die paradox zit ook bij burgers, media en Tweede Kamerleden, meer nog dan bij de regering. Mijn rector magnificus vroeg me laatst: “Je bent bestuurskundige, leg me eens uit waarom in zo veel gemeenten bedrijven het zo moeilijk hebben met al die regels”. Toen heb ik hem gezegd: er zijn in Nederland twee gemeenten geweest waar niet zo veel regels waren en die heten Volendam en Enschede. In antwoord op “Enschede” en “Volendam” krijg je een roep om regels. Neem het integriteitbeleid.

Een kleine overschrijding van de regels leidt tot een verdere roep om meer regels over de besteding van geld en tot meer definities van corruptie. Dus wordt de kans dat die regels worden overtreden groter en moeten er meer accountants worden ingehuurd. Deloitte & Touche kan het zich vervolgens permitteren om enorme advertenties in de krant te zetten dat zij de gemeenschap helpen bij rechtmatigheidcontroles. Het is een perverse cirkel, waarbij regels leiden tot meer regels, een grotere kans op overtreding van de regels, dus tot meer incidenten, en dus meer regels of striktere handhaving. Dat leidt weer tot meer incidenten, waardoor het beeld ontstaat dat de overheid meer en meer faalt en dat de integriteit meer en meer een probleem is.’

Gelazer

‘Mijn echte zorg is dat de regelzucht vooral optreedt door angst om fouten te maken. Opdracht nummer één voor een ambtenaar is ervoor zorgen dat de minister niet in problemen komt. De millenniumproblematiek heeft enorm veel geld gekost, maar de belangrijkste overweging is enquête-bestendigheid geweest. Er moest per sé voorkomen worden dat ooit een van de ministers gelazer zou krijgen. Dat defensieve gedrag – laten we maar veel regels doen, laten we maar veel handhaven, om te voorkomen dat we kunnen worden aangesproken – dat is niet alleen de schuld van politici. Het heeft ook te maken met burgers, Kamerleden en journalisten. Je moet bestuurders ook de ruimte laten om fouten te maken. Het is een burgerschapscompetentie om niet bij elke overschrijding van een regel om iemands hoofd te vragen, om je te realiseren dat het moeilijk is om een samenleving bij elkaar te houden. En je mag van politici of politieke bestuurders verwachten dat ze dilemma’s op dit vlak voorleggen en helder maken. Je kunt niet én de administratieve lasten én de regeldruk verminderen én de burger de hoop op een risicovrije samenleving bieden.’

“Er zijn in Nederland twee gemeenten geweest waar niet zo veel regels waren en die heten Volendam en Enschede. In antwoord op “Enschede” en “Volendam” krijg je een roep om regels." Bron: VROM

Heeft de bureaucratie niet ook te lijden van het feit dat mensen de buik vol hebben van gelijkheid? Het systeem dat erop gericht is om gelijkheid te produceren verliest z’n legitimiteit naarmate de ergernis over gelijkheid of gelijke behandeling toeneemt. De ergernis over bureaucratie komt niet alleen voort uit ergernis over paperassen, maar men vindt het ook fout wat bureaucraten doen, omdat deze maatschappij niet meer op gelijkheid zit te wachten.

’Alle arrangementen van de verzorgingsstaat zijn gebaseerd op algemene wetten. Gelijke gevallen werden gelijk behandeld. Maar in de jaren ’80 en ’90 bleek juist dat algemene karakter van de voorzieningen het onbetaalbaar te maken. De grote instroom van migranten en de toenemende maatschappelijke variëteit maakten het nog moeilijker. Nu maakt het gelijkheidsbeginsel het moeilijk om die verzorgingsstaat overeind te houden. De samenleving past niet meer bij dat model. Of dat de mensen die het uitvoeren nou ook in diskrediet heeft gebracht?

Het is misschien eerder zo dat ze langzaam verdwijnen. Veel grote collectieve instellingen hadden vroeger grote aantallen street level bureaucrats in dienst, zoals bijstandsmaatschappelijkwerkprofessionals of ambtenaren die studiefinanciering gaven. Zij zaten achter de loketten, praatten met de burgers, vertaalden de wetten in praktijk, zij bepaalden wat er terechtkwam van politieke beslissingen. Bij dat soort clubs moest je voor een gesprek je papiertjes meenemen. Dan was er onderhandelingsruimte over wat wel en niet kon, burgers konden hun verhaal kwijt. Dat had ook nadelen, want zo gelijk werd iedereen dus niet behandeld. Dat is een uitstervend beroep. Met de opkomst van de computer is het werk danig veranderd. Eerst ontstonden de screen level bureaucrats. Dat is de dienstverlener die naar een computer zit te kijken als hij je helpt. De computer bepaalt in grote lijnen al wat hij moet intikken, maar er is vaak nog wel wat ruimte om er dingen wel en niet in te zetten, of onder het kopje “overige opmerkingen”. De meeste street level bureaucracies zijn inmiddels screen levelgeworden.’

Mens

‘Ook in de zorgsector gaat heel veel werk altijd via een computer. Dat heeft grote gevolgen voor het werk van professionals, omdat hun vrije beleidsruimte is ingeperkt door wat het systeem mogelijk maakt. Professionals worden daar nog wel eens ongelukkig van, omdat werken binnen de kaders die de computer schetst hun autonomie aantast. Bij de grootschalige beschikkingsfabrieken, bijvoorbeeld die over de huursubsidie en de uitkeringen gaan, zie je dat er al een derde stap is gezet: de system level bureaucracy. De burger praat daarin rechtstreeks met de computer, de dienstverlener is ertussenuit gevallen. Er komt geen mens meer aan te pas. De macht zit hier bij degenen die de wet of het computerprogramma ontwerpen – en dat zijn vaak mensen van buiten – en niet meer bij de street level bureaucrats. De loketbeambte is in die hoek volledig verdwenen.’

‘Is dat nou erg? Voor professionals misschien wel, maar voor de burger is het eerder een zegen. Er wordt een enorme efficiëntiewinst gemaakt. De juridische kwaliteit van de dienstverlening neemt toe omdat het allemaal netjes beheersbaar is. De overgang van de straat naar het systeem maakt het werk controleerbaarder. Er ging meer fout bij de street level bureaucrats. Er werd meer gerommeld, alleen wisten we het niet.’

‘Bij diensten als de jeugdzorg werkt men nu veelal als screen level bureaucrat. Juist in de tussensituatie, waarbij professionals met een computer en met mensen werken, zie je vaak dat de kwaliteit in dat opzicht minder is. Daar liggen meestal interpretatieproblemen tussen cliënt en hulpverlener op de loer. En naarmate de dienstverlening op andere terreinen beter en sneller gaat, neemt natuurlijk daar de tolerantie van burgers voor fouten of vertraging weer af.’

De computer zorgt ervoor dat professionals meer in een keurslijf moeten werken, voor burgers is het een zegen.

Ooit richtten burgers zelf hun scholen, ziekenfondsen, spaarkassen op. Later werd die taak door de publieke sector overgenomen. Vice-voorzitter van de Raad van State Herman Tjeenk Willink pleitte onlangs voor de herwaardering van de burger als publiek ambtsdrager, in een betoog gericht tegen de “kleilaag van bureaucraten” die alle vernieuwing in dit land tegenhoudt.

‘Het ontbreekt aan infrastructuur om de burger publiek ambstdrager te maken. Vroeger hadden we dat maatschappelijk middenveld nog wel. Om Margaret Thatcher te parafraseren: there is no such thing as civil society. Tot en met de jaren ’70 waren er koepelorganisaties die waren ingebed, het middenveld was vrij groot en gestructureerd, met een duidelijke legitimatie. Maar dat is allemaal weg. Als de overheid een stap terugdoet in de hoop dat burgers zelf het roer in eigen handen nemen, ontstaat er een vacuüm.’

‘Tjeenk Willink had wel gelijk met zijn kritiek. Er zit weinig beweging in het denken over de bureaucratie. De Duitse socioloog Max Weber is vooral beroemd door zijn pleidooi voor een strikte scheiding tussen ambtenaren en politiek. Maar wat men nog wel eens vergeet is dat hij dit vooral aan de orde stelde omdat de ambtenaren niet genoeg visie voor de politiek zouden hebben. Veel van onze ministers en Tweede-Kamerleden nu zijn voormalig ambtenaar. Het succes van Fortuyn had natuurlijk daar ook mee te maken. De meeste beleidsstukken zijn bloedeloos. Er is in de Haagse bureaucratie heel weinig gevoel voor wat er in de praktijk speelt, geen Schwung. Er wordt niet gezegd: dít gaan we wel doen en dát niet. Daarnaast heerst er een abstract pseudo-academisch jargon, van “complexiteit”, “individualisering”, “communicatie”; grote containerbegrippen maar geen concrete producten. Dus zeggen lokaal bestuur of zelfstandige bestuursorganen: wij organiseren het zelf wel. Innovaties vind je wél bij uitvoeringsorganisaties of bij sommige gemeenten, Dordrecht, Tilburg, Heusden, of de Belastingdienst.’

Experiment

‘Wanneer je de bureaucratische opdracht formuleert als: “Hoe kan je de eisen van legaliteit en gelijkheid combineren met individualiteit en individuele behoeftes die burgers hebben?” is er dus geen rol weggelegd voor centrale departementen of bijvoorbeeld politieke partijen. De vernieuwingen komen van uitvoeringsorganisaties, van directeuren van woningbouwcorporaties, die maatschappelijk werk overnemen en omdat ze er gewoon belang bij hebben dat hun complexen heel blijven. Het gaat niet om ideologische vraagstukken. In Rotterdam onderhoudt men voor de scholen wachtlijsten met autochtonen en allochtonen. Het mag niet van de Commissie Gelijke Behandeling,maar men doet het en ziet wel waar het schip strandt. Dat is mooi. Die experimenteerruimte moet er zijn.’

‘De oplossingen zijn dus lang niet altijd overdraagbaar van de ene sector naar de andere. Ja, dan neemt de kans op verschillende behandeling toe. Maar rechtvaardigheid bestaat uit twee kanten. Gelijkheid, maar aan de andere kant ook dat iedereen het zijne krijgt. Het probleem met die klassieke bureaucratische rechtvaardigheid was dat iedereen in de bureaucratie wel gelijk behandeld werd, maar niet iedereen het zijne kreeg. En mensen willen nu graag het hunne hebben.’

Menno Hurenkamp is hoofdredacteur van TSS.

Zie ook:

Dit artikel is een publicatie van TSS - Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.
© TSS - Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, alle rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 09 november 2006

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.