Je leest:

Bos I: Een hervormingskabinet?

Bos I: Een hervormingskabinet?

Auteur: | 17 juli 2006

De welvaartsstaat is onverminderd populair onder de Nederlandse kiezers. Snijden in belangrijke welvaartsstaatprogramma’s zoals de werkloosheidswet kan regeringspartijen dan ook stemmen kosten. Toch voerde een flink aantal Nederlandse en buitenlandse, kabinetten onpopulaire hervormingen door. Regeringen zullen alleen zulke maatregelen nemen als ze geconfronteerd worden met sociaal-economische “verliezen”. Het is onwaarschijnlijk dat het mogelijk volgende kabinet Bos I een hervormingskabinet gaat worden.

Het gevallen kabinet Balkenende II stond bekend als hervormingskabinet. Hervormen, bijvoorbeeld stevig bezuinigen, is politiek riskant omdat kiezers er (in elk geval op korte termijn) meestal op achteruit gaan. Waarom nemen sommige kabinetten dit risico terwijl andere het schuwen? Ofwel, welke conditie is noodzakelijk voor een hervormingskabinet?

Het gevallen kabinet Balkenende II

De confrontatie met sociaal-economische verliezen is de cruciale voorwaarde voor het totstandkomen van een welvaartsstaathervormingskabinet. Zonder zulke verliezen zullen politiek partijen zich niet wagen aan de politiek riskante strategie van het snijden in populaire programma’s. Inzichten uit de psychologie helpen begrijpen waarom regeringen juist pijnlijke maatregelen invoeren in sociaal-economische zware tijden terwijl zij dit niet doen bij sociaal-economisch mooi weer. Dit is niet iets waar alleen Balkende I en II zich vanuit een bepaalde beleidspreferentie toe gezet hebben, maar een neiging die we zien terugkeren bij regeringen van verschillende politieke kleur.

Hervormingen zijn theoretisch niet waarschijnlijk…

‘Hervorming van de welvaartsstaat zou niet plaats moeten vinden’. Dit is geen politieke statement van een politicus of een kiezer, maar één van de belangrijkste theoretische voorspellingen in het sociaal wetenschappelijke onderzoek naar welvaartsstaten. Deze voorspelling was een antwoord op de onjuistheid van de doemscenario’s die wetenschappers in de jaren tachtig en begin jaren negentig optekenden. Verouderende bevolkingen, teruglopende economische groei, langdurige werkloosheid, veranderende gezinsstructuren en het proces van mondialisering waren uitdagingen waarvan verwacht werd dat ze een dusdanige druk op de welvaartsstaat zouden uitoefenen, dat deze zeker in crisis zou raken en uiteindelijk in zou storten.

Halverwege de jaren negentig bleek dat wetenschappers een puzzel op te lossen hadden omdat – geheel tegen de plausibele theoretische verwachtingen in – de welvaartsstaat nog steeds bestond. Onderzoekers wezen op de taaiheid van instituties zoals de welvaartsstaat: als een institutie eenmaal aanwezig is, is het erg moeilijk er weer vanaf te komen. Het was niet alleen moeilijk om de welvaartsstaat te hervormen, het was ook nog eens politiek gevaarlijk. Alle kiezers, ongeacht hun voorkeur voor linkse(re) of rechtse(re) partijen, profiteerden wel op enige wijze van de belangrijkste programma’s zoals de oudedagsvoorziening (AOW). Als politieke partijen deze “rechten” afnemen of verminderen, riskeren ze stemmen te verliezen in de volgende verkiezingen. Mensen houden er immers niet van iets kwijt te raken. Deze redenering leidt logischerwijs tot de voorspelling “geen hervormingen”. Als politieke partijen zoveel mogelijke stemmen willen behalen, doen ze er goed aan zich niet aan de – sowieso lastige – hervorming van de welvaartsstaat te wagen.

Wouter Bos op de verkiezingsposter van de PvdA

… maar vinden toch plaats!

In het welvaartsstaatonderzoek stapelt de ene puzzel zich op de andere want ook de bovenstaande voorspelling is niet uitgekomen: onpopulaire hervormingen in programma’s van de welvaartsstaat hebben toch plaatsgevonden. Zo verlaagde het kabinet Lubbers I (CDA/VVD, 1982–1986) tot twee maal toe het minimumloon en bevroor het de uitkeringen en verkortte het kabinet Lubbers III (CDA/PvdA, 1989–1994) de duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en scherpte de voorwaarden voor deze uitkering aan. Het kabinet Paars I (PvdA/VVD/D66, 1994–1998) reduceerde de uitgaven aan de volksverzekeringen zoals de bijstand en de kinderbijslag drastisch, en Balkenende I (CDA/VVD/LPF, 2002–2003) verkortte de uitkeringsduur en beperkte de mogelijkheden van vervroegde uitdiensttreding (VUT). Tot slot scherpte Balkenende II (CDA/VVD/D66, 2003–2006) de criteria voor arbeidsongeschiktheid aan en koppelde het recht op bijstand sterker aan de bereidheid tot werken. Al deze kabinetten zijn op het terrein van de welvaartsstaat hervormingskabinetten te noemen. Wat hebben deze kabinetten gemeen? Welke conditie is noodzakelijk voor een hervormingskabinet?

De (ir)relevantie van politieke kleur

Wellicht is de politieke kleur van een kabinet de cruciale factor. Elke politieke partij heeft immers haar eigen “ideale” welvaartsstaat en ziet deze het liefst zo dicht mogelijk benaderd. Zo geven rechtse partijen doorgaans de voorkeur aan een kleine welvaartsstaat terwijl bij linkse partijen een meer royale welvaartsstaat favoriet is. (Centrum)rechtse kabinetten zouden dus moeten snijden in de welvaartsstaat en (centrum)linkse kabinetten niet. Dit kunnen we de beleidsvoorkeur hypothese noemen.

Er zijn echter ook wetenschappers die zeggen dat juist (centrum)linkse kabinetten pijnlijke maatregelen kunnen doorvoeren. Omdat deze partijen bekend staan als verdedigers van de welvaartsstaat vertrouwen de kiezers deze partijen het hervormen van de welvaartsstaat toe. Dit kunnen we daarom bestempelen als de vertrouwenshypothese.

Kabinet Kok II, ook wel Paars II genoemd. Paars II was geen hervormingskabinet, terwijl dit kabinet dat volgens de vertrouwenshypothese wel had kunnen zijn.

Beide hypothesen blijken niet te kloppen. Om de beleidsvoorkeur hypothese te kunnen ondersteunen, zouden alle hervormingskabinetten (centrum)rechts moeten zijn. Nu zijn de meeste hervormingskabinetten weliswaar zo te noemen (Lubbers I, Balkenende I en Balkenende II), maar er is ook een centrumlinks kabinet (Lubbers III) en een paars kabinet (Paars I). De laatste twee halen de beleidsvoorkeur hypothese onderuit.

Om daarentegen de vertrouwenshypothese te kunnen ondersteunen, zouden alleen deze twee laatstgenoemde kabinetten hervormingskabinetten moeten zijn. Daarnaast is het voor beide hypotheses problematisch dat er ook Nederlandse kabinetten zijn geweest met dezelfde politieke kleur als de hervormingskabinetten, maar die zelf geen hervormingskabinetten waren (Lubbers II, CDA/VVD, 1986-1989; Paars II, PvdA/VVD/D66, 1998–2002).

De politieke kleur en bijbehorende voorkeuren kunnen dus niet verklaren waarom sommige kabinetten onpopulaire welvaartsstaathervormingen invoeren en andere niet. Een uitstapje naar de psychologie lijkt uitkomst te bieden voor het raadsel van de hervormingskabinetten.

Verlies maakt het verschil

Eind jaren zeventig publiceerden twee psychologen een artikel in één van de belangrijkste economie tijdschriften dat de economische wetenschap op haar grondvesten deed schudden. Deze wetenschappers, Daniel Kahneman en Amos Tversky, toonden namelijk aan de hand van experimenten aan dat mensen zich niet gedroegen zoals de economische modellen vooronderstelden. Zo bleken mensen zich weinig te interesseren voor het zo groot mogelijk maken van hun eindopbrengst. Waar het hen wel om ging, was om de afwijking (winst of verlies) ten opzichte van wat ze al hadden. Wanneer mensen geconfronteerd werden met verliezen waren ze bereid flinke risico’s te nemen om dit verlies teniet te doen of te compenseren. Als ze geconfronteerd werden met winsten, daarentegen, schuwden ze risico. Dit verschil in risicohouding tussen een context van verlies en een context van winst is een kernbevinding van Kahneman en Tversky’s theorie, prospect theory. Deze theorie en het bijbehorende onderzoek werd zo belangrijk gevonden dat Kahneman (Tversky overleed in 1996) er de Nobelprijs voor de economie voor ontving in 2002 – als eerste psycholoog ooit.

Daniel Kahneman.

De bevinding van Kahneman en Tversky is een nuttig hulpmiddel bij het oplossen van het raadsel van de hervormingskabinetten. Aangezien deze kabinetten flinke risico’s namen door onpopulaire maatregelen in te voeren, kan het niet anders – volgens de theorie – dat deze zich in een context van verlies bevonden. Een context van verlies is dus de noodzakelijke voorwaarde voor een hervormingskabinet.

Sociaal-economische problemen Voor Nederland is één factor buitengewoon belangrijk in het vormen van een context van verlies: sociaal-economische problemen. Alle hervormingskabinetten regeerden in perioden van sociaal-economisch zwaar weer. Zo kwam het kabinet Lubbers I aan de macht tegen een achtergrond van sterk stijgende werkloosheid (van 3,9% in 1980 naar 8,2% in 1982) en waren de economische groeiprojecties allesbehalve rooskleurig. Een belangrijk sociaal-economisch probleem voor het kabinet Lubbers III was de acceleratie van de instroom in de arbeidsongeschiktheidregeling (WAO). Ook voor het kabinet Paars I was de hoge instroom in en lage uitstroom uit de WAO een groot probleem, evenals de voortdurende hoge werkloosheid. Tijdens de kabinetten Balkenende I en II was de slechte economische conjunctuur een groot probleem.

Al deze kabinetten regeerden dus in perioden van slechte en verslechterende sociaal-economische omstandigheden (ofwel “verlies”). De niet-hervormingskabinetten Lubbers II en Paars II, daarentegen, regeerden in een perioden van verbeterende sociaal-economische omstandigheden (ofwel “winst”). Waar eerstgenoemde bereid waren om het risico te nemen deze omstandigheden om te buigen door onpopulaire welvaartsstaatshervormingen door te voeren, zagen laatstgenoemde daarvan af.

Repareren in de regen

Volgens (sommige) economen is het niet wenselijk dat regeringen alleen hervormingen doorvoeren bij sociaal-economische verliezen. Zo zegt Frank Kalshoven in zijn column in de Volkskrant van 1 juli 2006: “Je moet het dak repareren als de zon schijnt (…) maar het kabinet handelde juist in slecht weer”. Dit resulteerde in (een beetje) economische schade. Repareren bij mooi weer strookt echter niet met hoe mensen denken en handelen, zo leren de inzichten uit de psychologie ons. Reparatie is (vaak) riskant en regeringen nemen dit risico alleen als ze met verliezen geconfronteerd worden.

Wordt het volgende kabinet – Bos I? – een hervormingskabinet? Nee, is de voorspelling aan de hand van prospect theory. Omdat Nederland zich inmiddels in verbeterend sociaal-economisch vaarwater begeeft, lijkt het vanuit deze theorie allesbehalve waarschijnlijk dat Bos I onpopulaire welvaartsstaathervormingsmaatregelen in gaat voeren. Dit is goed nieuws voor de Nederlandse ouderen. Bij gelijkblijvende of verder aantrekkende sociaal-economische omstandigheden zal de PvdA afzien van hun plan om 65+’ers boven een bepaalde inkomensgrens te laten meebetalen aan de AOW. Mijn voorspelling is dat ondanks dat de PvdA dit plan eind april bekendgemaakte, het zal sneuvelen (of slechts in sterk verwaterde vorm ingevoerd wordt) als de partij zitting neemt in de regering Bos I. Volgens prospect theory’s bevinding zal het volgende kabinet zich namelijk niet wagen aan onpopulaire welvaartsstaathervormingen.

Over de auteur

Barbara Vis is als promovenda verbonden aan de afdeling politicologie van de faculteit sociale wetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd op twee papers.

Dit artikel is een publicatie van Kennislink (correspondentennetwerk).
© Kennislink (correspondentennetwerk), alle rechten voorbehouden
Dit artikel publiceerde NEMO Kennislink op 17 juli 2006

Discussieer mee

0

Vragen, opmerkingen of bijdragen over dit artikel of het onderwerp? Neem deel aan de discussie.

NEMO Kennislink nieuwsbrief
Ontvang elke week onze nieuwsbrief met het laatste nieuws uit de wetenschap.