Nederland is een trouwe EU-lidstaat, maar met deadlines heeft het moeite. Uit Mastenbroeks onderzoek blijkt dat ongeveer 40% van de EU-richtlijnen in de periode 1995-1998 niet op tijd is omgezet naar nationaal beleid.

EU-richtlijnen

De EU maakt beleid op allerlei terreinen – van de maximale hoogte van vrachtwagens tot de chemische stoffen die je wel of niet mag gebruiken in je moestuin. Dit beleid kan worden vastgelegd in EU-richtlijnen. Volgens Mastenbroek zijn richtlijnen ‘juridische maatregelen die de lidstaten verplichten een bepaald doel te bereiken, zonder precies voor te schrijven hoe dit dient te gebeuren.’ Een richtlijn kan bijvoorbeeld voorschrijven hoe hoog en zwaar een vrachtwagen mag zijn. Elke lidstaat mag dan vervolgens zelf kiezen hoe hij dit doel wil bereiken. Eu-richtlijnen moeten dus nog worden omgezet of geïmplementeerd in nationaal beleid. Dit proces van omzetten wordt ook wel transpositie genoemd.

Topprioriteit

Lidstaten moeten EU-richtlijnen binnen een bepaalde tijd invoeren en naleven, bijvoorbeeld binnen twee jaar. Maar ‘de implementatie van Europese richtlijnen loopt niet altijd zonder slag of stoot’, aldus Mastenbroek. Landen zijn vaak te laat, of voeren de regels verkeerd uit. Dit is een bedreiging voor de Europese rechtsorde, vindt de Europese Commissie. Als iedere lidstaat gewoon zijn eigen regels en wetten blijft houden, zonder deze op elkaar af te stemmen, dan kan er van échte Europese integratie nooit sprake zijn. Voor de Europese Commissie is een goede invoering van EU-richtlijnen dan ook erg belangrijk, een ‘topprioriteit’ volgens Mastenbroek.

Ingewikkelde richtlijnen en langzame ministeries

Nederland doet het dus niet zo goed. Transpositie deadlines worden vier van de tien keer niet gehaald. Mastenbroek heeft in haar proefschrift onderzocht waarom het vaak zo lang duurt. Ze heeft een database van alle EU-richtlijnen van 1995 tot 1998 en de bijbehorende nationale maatregelen gemaakt en onderzocht onder welke omstandigheden richtlijnen te laat worden ingevoerd. Uit haar statistische analyse blijkt dat juridische en bestuurlijke factoren een belangrijke rol spelen bij de trage omzetting van EU-richtlijnen.

Eén van de redenen is dat de richtlijnen erg ingewikkeld kunnen zijn en er veel tijd voor nodig is om ze goed te doorgronden. Makkelijkere richtlijnen, zoals Comissierichtlijnen, die vaak technischer en eenduidiger zijn, worden sneller uitgevoerd, zo blijkt uit het onderzoek. Ook blijken er snellere en langzamere ministeries te zijn: ’Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is het langzaamst en het Ministerie van Economische Zaken het snelst, ’ stelt Mastenbroek.

Een andere reden voor transpositieproblemen is dat de Europese en Nederlandse wetgeving niet altijd goed op elkaar aansluiten. Zo ‘maakt het uit of een richtlijn kan worden omgezet in een bestaande nationale maatregel of dat een compleet nieuwe maatregel benodigd is,’ aldus de politicologe.

Conflict

De trage omzetting van EU-richtlijnen ligt niet alleen aan ingewikkelde wetten en trage ministeries. Mastenbroek: ‘Een klein maar significant aantal richtlijnen wordt niet goed verklaard door het statistische model; verscheidene transpositieprocessen duurden veel langer dan op grond van het model kon worden verwacht.’ De vertraging heeft dan politieke oorzaken.

Politicologen hebben hier verschillende ideeën over: sommige menen dat de Nederlandse overheid een gebrek aan politieke wil heeft om iets in te voeren, anderen dat er meer tijd nodig is om de Nederlandse samenleving te laten ‘wennen’ aan nieuwe regels en normen. Beide stromingen gaan ervan uit dat er zoiets bestaat als één overheid en één samenleving, waarin iedereen even eensgezind is.

Volgens Mastenbroek hebben deze politicologen het bij het verkeerde eind. De overheid bestaat uit verschillende groepen en bij de invoering van EU-richtlijnen moeten deze het eens zien te worden en komen daarmee soms tegenover elkaar te staan. Dit uitgangspunt verklaart volgens haar het beste waarom sommige richtlijnen zo veel later worden ingevoerd dan andere. Verschillende betrokken partijen zijn het niet eens over de inhoud, maar vaak zijn ze ook ontevreden over de manier waarop beslissingen worden genomen. Ze vinden dat ze niet genoeg worden betrokken bij de besluitvorming, of dat discussies op een verkeerde manier worden gevoerd.

Strijd en nijd

Mastenbroek toont dit aan door te laat ingevoerde maatregelen te vergelijken met maatregelen die wél op tijd zijn ingevoerd, terwijl de rest van de omstandigheden hetzelfde zijn. Ze vergeleek bijvoorbeeld richtlijn 1998/44 over de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen (ruim vier jaar te laat omgezet) met 1998/30 over gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (op tijd omgezet). Het wetsvoorstel over biotechnologische uitvinden werd tegengehouden door de Tweede Kamer. Het parlement was het niet eens met het voorstel, maar daarnaast voelde ‘een parlementaire meerderheid zich gepasseerd door de regering’, schrijft Mastenbroek.

Over de gasrichtlijn was ook felle strijd tussen de Tweede Kamer en de regering, maar deze werd wel op tijd ingevoerd. Om te verklaren waarom de ene richtlijn wel op tijd wordt omgezet en de andere niet, moet je niet alleen naar conflicten over de inhoud kijken. Er moeten ook betrokken partijen zijn die zich gepasseerd, niet gehoord of onterecht behandeld voelen. Als het overleg en de samenwerking tussen de betrokken partijen niet goed is, worden EU-richtlijnen te laat ingevoerd. En dit kan volgens Mastenbroek zelfs de Europese eenwording in gevaar brengen.

Bron:

Ellen Mastenbroek. The politics of compliance: Explaining the transposition of EC directives in the Netherlands.Dissertatie Universiteit Leiden, 2007.