De Nederlandse achterstandswijken of probleemwijken, zoals ze afwisselend worden aangeduid, krijgen dankzij het nieuwe kabinet weer volop aandacht. Dat is op zichzelf niet verbazingwekkend, want uiteraard vereisen zowel de sociale als de christelijke politiek aandacht voor een van de meest in het oog springende problemen in de samenleving. En sinds jaar en dag zijn de achterstandswijken prominent aanwezig in de maatschappelijke discussie. Het gaat daarbij om wijken met hoge niveaus van (jeugd)werkloosheid, veel schooluitval en lage niveaus van onderwijs. En om wijken waarin relatief veel vandalisme en criminaliteit worden geregistreerd.

Ook van terugkerende aard – zij het in steeds krachtiger bewoordingen – is het feit dat in één adem met de problematiek van achterstandwijken ook het niveau van segregatie aan de orde wordt gesteld. Door tal van politici en stadsbestuurders wordt verondersteld dat het segregatieniveau sterk samenhangt met het niveau van integratie in de samenleving en dat oplossingen voor gebrekkige integratie daarom gezocht moeten worden in het creëren van meer gemengde, minder gesegregeerde woonmilieus. In een aantal gevallen zou daarvoor de sloop van nog bewoonbare woningen onvermijdelijk zijn. Ook menig directeur van een woningcorporatie deelt die mening. De discussie over achterstandswijken (politici praten liever over toenemende problemen in achterstandswijken) heeft langzaam maar zeker geleid tot grofweg de volgende consensus: er zijn groeiende problemen; die betreffen vooral de steeds meer achterblijvende integratie en toenemende onveiligheid; de segregatie neemt er toe; die is verantwoordelijk voor steeds gebrekkiger integratie; terugdringen van de segregatie – spreiden of mengen – door sloop en nieuwbouw, of eventueel selectieve woonruimteverdeling, is de logische oplossing van het probleem.

Onzinnige gedachte

Allereerst is het van belang om vast te stellen dat de hierboven genoemde veronderstelde samenhangen niet pas recent op de agenda zijn gezet. Nieuwkomers aan het politieke en adviserende front willen ons dat nog wel eens doen geloven. Nadere beschouwing leert echter dat tenminste vier decennia geleden er al veel discussie was over achterstand in wijken en over de associatie met de ongelijke ruimtelijke spreiding van de bevolking; en ook toen werd gepleit voor ‘evenwichtige wijken’ of voor reductie van de ongelijke spreiding, zowel in demografisch als in sociaal-economisch opzicht.

Wel relatief recent is de aandacht voor segregatie naar land van herkomst. De favoriete generalisatie die we hier vinden is het gebruik van het aandeel niet-westerse migranten als indicator voor het niveau van achterstand. Dat wordt vervolgens de legitimatiebron voor beleidsambities gericht op menging of ruimtelijke spreiding.

Er is kennelijk een diepgeworteld gevoel aanwezig in de Nederlandse samenleving dat mengen, mixen en ruimtelijk spreiden van de bevolking een groot goed is en dat evenwicht in de bevolkingssamenstelling nastrevenswaardig is. Dat mag zo zijn, maar dat betekent nog niet dat de vele aannames die in de discussie sluipen allemaal door onderzoek worden ondersteund. Afgezien van de onzinnige gedachte dat het aandeel niet-westerse migranten gelijk wordt gesteld aan de omvang van de achterstand, moet ook kritisch worden gekeken naar de veronderstelling dat er sprake is van geringe of zelfs afnemende niveaus van menging en van steeds grotere en toenemende ruimtelijke concentraties van rijk en arm of van de bevolking naar land van herkomst. Het genoemde diepgewortelde gevoel zegt niets over de juistheid van de gebruikte indicatoren, maar evenmin iets over de werkelijke samenhang tussen het niveau van segregatie en de integratiemogelijkheden in de samenleving.

Hoe hoog is het niveau van segregatie in Nederlandse steden eigenlijk? Is er sprake van toenemende segregatie? Zijn er inderdaad aanwijzingen dat grotere concentraties van kansarmen aanleiding geven tot lagere niveaus van participatie in de samenleving? Dergelijke vragen staan al geruime tijd centraal in het onderzoek van mijn onderzoeksgroep.

Segregatie stabiel

Allereerst kan worden vastgesteld dat het niveau van segregatie in internationaal perspectief bescheiden is, en niet of nauwelijks toeneemt. Hier moet iets over de wijze van meten worden gezegd, want dat is een terugkerende bron van misverstand. Ik gebruik de segregatieindex, een maat die internationaal al meer dan vijftig jaar wordt gehanteerd om aan te geven wat het niveau van ongelijkheid is in de ruimtelijke spreiding van twee bevolkingscategorieën over de eenheden van een ruimtelijk systeem – meestal buurten in een stad. Bij een waarde 0 is sprake van volkomen menging; bij een waarde van 100 is er sprake van totaal gescheiden woonmilieus. De segregatie van lage inkomens in de drie grote steden blijkt op een bescheiden en stabiel niveau te liggen met waarden die uiteenlopen van 19 voor Amsterdam, 24 voor Rotterdam en 29 voor Den Haag.

Segregatieniveaus van diverse categorieën niet-westerse immigranten zijn stabiel of dalend. In tabel 1 zien we een dalend niveau van segregatie voor Surinamers, in elk van de drie grote steden en verder een stabiel niveau van segregatie van Turken en Marokkanen in Amsterdam en Den Haag, en een afname van het segregatieniveau voor deze categorieën in Rotterdam. Op het niveau van alle buurten in de gehele stad is derhalve in de eerste plaats al sprake van behoorlijk veel sociale menging (lage segregatieniveaus duiden daarop) en niet van toenemende verwijdering van etnische groepen; in Rotterdam worden de verschillen in ruimtelijke spreiding zelfs duidelijk minder.

Wel neemt in de grote steden als geheel het aandeel immigranten toe, hetgeen uiteraard de kans dat een immigrant een andere immigrant tegenkomt in zijn/haar buurt doet stijgen. In sommige discussies duikt deze maat voor een ontmoetingskans op (staat bekend als de isolatieindex). Maar het aandeel van een bepaalde groep in een stad zegt nog niet zo veel over de mate van segregatie, dus over de spreiding van die groep over buurten.

Ik merk hier nog op dat een laag niveau van segregatie weliswaar samenhangt met een hoog niveau van menging in buurten, maar dat het desondanks mogelijk is dat zulke buurten een hoge concentratie van mensen met een laag inkomen kunnen hebben. In Den Haag heeft bijvoorbeeld 19 procent van de huishoudens een laag inkomen; maar in de armste wijk blijkt 46 procent een laag inkomen te hebben. In die wijk blijkt overigens toch nog vijf procent van de huishoudens tot de hoogste inkomens te behoren; bijna 50 procent wordt er tot de middengroepen gerekend. Zelfs in deze enigszins extreme achterstandswijken is dus sprake van aanzienlijke sociale menging.

Onderwijs belangrijker

Desondanks wordt er in het publieke debat op gehamerd dat zulke concentraties in stedelijke buurten negatieve effecten kunnen hebben op de integratiekansen van kansarmen. Hoewel de niveaus van segregatie en de stabiliteit daarvan niet veel aanleiding geven om daar veel negatiefs van te verwachten en zelfs de zwakste wijken dus nog veel menging van de laagste en middelste sociaal-economische niveaus te zien geven, is het de moeite waard deze veronderstelling te onderzoeken. Ook relatieve verschillen in niveaus van concentratie van kansarmen zouden negatieve effecten kunnen hebben.

Verschillende in het buitenland uitgevoerde onderzoeken op basis van lange-termijngegevens geven inderdaad steun aan de veronderstelling dat zelfs een geringe toename van armoede in de buurt gevolgen kan hebben voor de arbeidsmarktperspectieven. Wel bleek de verklaringskracht van het onderwijsniveau van individuen vele malen groter. Verrassend is dat uit gelijksoortig gedetailleerd onderzoek in Nederland blijkt dat er maar een heel zwak verband is tussen het aandeel kansarmen in de buurt en de kansen op de arbeidsmarkt. Achtergronden daarvan moeten naar mijn mening behalve in het nog altijd hoge niveau van sociale menging, ook in buurten met de grootste achterstand, tevens gezocht worden in de effectiviteit van sectoraal beleid op het gebied van onderwijs (zoals dat van de leerlinggewichten op basis van achterstand van de ouders) en arbeidsmarkt-toeleiding.

Betere oplossingen

Achterstandswijken verdienen opnieuw aandacht in de politiek, maar meer nog verdienen huishoudens met achterstand die aandacht. Problemen doen zich vaak wel voor in een buurt, maar zijn zelden van de buurt. De Nederlandse (maar tegenwoordig ook de Franse, Duitse of Britse) discussie over oplossingen voor de achterstandsproblemen, die vaak terecht als integratie of participatieproblemen worden geduid, gaat gemakkelijk in de richting van het ‘sleutelen’ aan de sociale en etnische samenstelling van buurten. Lage en doorgaans niet toenemende niveaus van segregatie geven daar dus weinig aanleiding toe. In sommige wijken is het relatieve niveau van achterstand weliswaar aanzienlijk, maar zelfs daar is al sprake van forse menging van bevolkingscategorieën, vooral naar sociaal niveau.

Het accent in het beleid, om vele miljarden te besteden aan het slopen van nog bewoonbare woningen en het opnieuw bouwen van duurdere woningen, staat in geen verhouding tot het effect ervan. Sloop is gerechtvaardigd als de kwaliteit er om vraagt, of als er geen vraag meer is, maar om daarmee sociale menging te bewerkstelligen en daar vervolgens wonderen van te verwachten voor de participatie in de samenleving, voert veel te ver. Fysieke maatregelen lossen zelden sociale vraagstukken op. Obsessief mengen kan er zelfs toe leiden dat de middenklasse, die relatieve sociale homogeniteit zoekt, de stad juist de rug toekeert, met geheel andere negatieve gevolgen op wat langere termijn (koopkracht, werkgelegenheid).

Er lijkt veel meer te zeggen voor ‘direct’ beleid. Integratie begint niet bij huisvesting, maar bij opleiding, werk en inkomen, en daar moet ook het achterstandsbeleid voorrang aan geven. Een werkloze help je niet aan een baan door zijn huis te slopen en hem ergens anders te laten wonen, maar door begeleiding naar de arbeidsmarkt; een crimineel raakt niet op het juiste pad door hem te laten verhuizen; onderwijsachterstand los je niet op door nog grotere menging, maar door onderwijsmaatregelen en begeleiding van ouders.

Sako Musterd is hoogleraar Stadsgeografie aan de Universiteit van Amsterdam.