Sinds een aantal opkomende markten, waaronder China en Rusland, heeft aangekondigd zogeheten sovereign wealth funds (SWF’s) op te zetten, staan deze volop in de belangstelling. Het doel van deze fondsen is om het deel van de reserves dat niet hoeft te worden aangehouden vanuit het oogpunt van wisselkoerspolitiek (beleid waarmee je de waarde van je eigen munt stuurt), rendabeler te beheren.
…Opkomende markten als Rusland en China zetten sovereign wealth funds op: staatsfondsen in handen van de overheid die miljardenbedragen beleggen in grote projecten. Deze bedragen zijn bijvoorbeeld afkomstig uit olie- of gasinkomsten…
Hoewel de recente aandacht anders doet vermoeden, zijn SWF’s geen nieuw fenomeen. Met name enkele olie-exporterende landen hebben al decennia geleden dergelijke fondsen opgezet om hun betalingsbalansoverschotten rendabel onder te brengen. Dit speelde niet alleen in het Midden-Oosten, want dichter bij huis heeft ook Noorwegen al in 1967 een dergelijk fonds opgezet. Nederland is in het overzicht van landen met een SWF een opvallende afwezige. Hoewel ons land zich dankzij de vondst van de aardgasbel bij Slochteren in 1959 vanaf het midden van de jaren zestig een belangrijke aardgasexporteur mag noemen, heeft het er indertijd voor gekozen de aardgasbaten niet in een apart fonds onder te brengen. Wat waren daarbij de overwegingen, wat zijn de gevolgen hiervan geweest en welke lessen kunnen wij hier voor de toekomst uit trekken?
Gasbaten in perspectief
De Nederlandse aardgasbaten zijn zeer omvangrijk geweest. Met name vanaf de jaren zeventig, toen de prijs van aardgas werd gekoppeld aan de olieprijs, was sprake van een zeer forse bijdrage aan betalingsbalans en overheidsfinanciën. In 1975 bedroeg het aandeel van de aardgasbaten in de totale inkomsten op de rijksbegroting acht procent, tien jaar later was dit aandeel opgelopen tot meer dan zestien procent.
Figuur 1: De aardgasbaten van de Nederlandse overheid (1965-2007). bron: Ministerie van EZ
Figuur 1 laat het verloop van de totale aardgasbaten zien sinds 1965. Dit verloop is het resultaat van de volume-ontwikkeling en het prijsverloop. Vooral deze laatste factor is erg instabiel, wat het onregelmatige verloop van de gasbaten in de tijd verklaart. Uit de figuur blijkt dat de aardgasbaten van de overheid gemeten in euro de laatste jaren weer het niveau van het midden van de jaren tachtig benadert. Als percentage van het bruto binnenlands product bevinden zij zich nog wel op een veel lager niveau.
Figuren 2 en 3 laten zien hoe een op aardgasinkomsten gefundeerd SWF, dat verder in dit artikel wordt aangeduid als het Nederlands Aardgasfonds (NAF), zich zou hebben kunnen ontwikkelen. Hier liggen uiteraard enkele aannames aan ten grondslag die de uitkomsten verregaand bepalen. Toch verschaffen de scenario’s in deze figuren enig inzicht in hetgeen mogelijk zou zijn geweest.
Figuur 2: Mogelijke maximumomvang van een Nederlands Aardgasfonds. Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens van het Ministerie van EZ
In het scenario in figuur 2 is verondersteld dat alle aardgasbaten volledig in een apart fonds zouden zijn ondergebracht en dat op de beleggingen van dit fonds jaarlijks een gemiddeld rendement van drie procent is gemaakt. Verder is er bij wijze van technische aanname van uitgegaan dat er nog geen middelen uit het fonds zouden zijn aangewend voor bestedingsdoeleinden.
Uit figuur 2 kan worden afgelezen dat de omvang van een dergelijk fonds in de loop der jaren zou zijn opgelopen tot ruim 300 miljard euro, dat is meer dan vijftig procent van het huidige bbp. Ter vergelijking, het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds had eind 2006 een beheerd vermogen van 209 miljard euro onder zijn hoede.
Toen de overheid in 1973 met succes de prijs van aardgas aan die van ruwe olie wist te koppelen, had zij natuurlijk ook kunnen besluiten om de aardgasinkomsten meer geleidelijk in de begroting te laten instromen. Dit is weergegeven in figuur 3, waarin een scenario is doorgerekend waarin de overheid vanaf 1974 jaarlijks een miljard euro, met drie procent per jaar geïndexeerd, aan het NAF had onttrokken.
Figuur 3: Omvang Nederlands Aardgasfonds na vaste jaarlijkse onttrekking. Bron: Eigen berekeningen op basis van gegevens Ministerie van EZ
Het gevolg van een dergelijk beleid zou drieledig zijn geweest. Ten eerste zou het gemakkelijke geld dat de overheidsfinanciën in de jaren zeventig deed ontsporen minder overvloedig aanwezig zijn geweest. De overheid zou eerder tegen financiele grenzen zijn aangelopen, waardoor men al eerder had moeten ingrijpen om ontsporen van de overheidsfinanciën te voorkomen.
Ten tweede zouden de gasbaten een stabiele bijdrage aan de overheidsinkomsten hebben geleverd, en dat ook nog eens voor een veel langere periode. Want in het hier doorgerekende scenario zou het NAF eind 2007 nog altijd bijna 180 miljard euro hebben bedragen, bijna veertig procent van het bruto binnenlands product.Ook nadat de aardgasbaten zouden zijn verdwenen zou nog minstens een generatie ervan hebben kunnen profiteren. Financiering van de vergrijzing zou geen issue meer zijn geweest.
Ten derde had men door de middelen in buitenlandse effecten te beleggen de opwaartse druk op de koers van de gulden deels kunnen afwenden.
Het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
Veel van de SWF’s wereldwijd beleggen met het oog op de welvaart van toekomstige generaties. Daarmee dringt de vraag zich op waarom het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) en de andere Nederlandse pensioenfondsen niet in het rijtje van de SWF’s staan.
Er zijn namelijk duidelijke overeenkomsten tussen een SWF als bijvoorbeeld het Statens pensjonsfond (Rijkspensioenfonds) in Noorwegen en onze pensioenfondsen. Het verschil is natuurlijk dat onze pensioenfondsen worden gevoed door de ingelegde premies van de deelnemers. De SWF’s worden in het algemeen gevoed door het toevoegen van tijdelijke inkomsten uit het opmaken van de energievoorraad (zoals de olielanden). Of ze worden gevoed door het overhevelen van overtollige reserves van landen die als gevolg van hun wisselkoersbeleid met het luxeprobleem van structureel grote betalingsbalansoverschotten zitten opgescheept.
Een belangrijke overeenkomst is, dat zowel bij SWF’s als bij onze pensioenfondsen geldt dat er van overheidswege wordt gespaard voor tegenvallende inkomsten in de toekomst, hetzij doordat energie-inkomsten wegvallen, hetzij doordat het arbeidspotentieel daalt als gevolg van de vergrijzing.
Waarom heeft Nederland geen Sovereign Wealth Fund? In de jaren zestig is wel degelijk gediscussieerd over de vraag of met de aardgasbaten een apart fonds moest worden gevormd. Voorstanders waren oud-minister van Financien Lieftinck en minister van Economische Zaken De Pous. Grootste tegenstander was minister van Financiën, Zijlstra. Zijlstra was van mening dat aparte fondsen in de staatsbegroting vermeden moesten worden. Voorstanders vonden dat voor een tijdelijke en aflopende inkomstenbron een uitzondering moest worden gemaakt. Zijlstra vond echter dat de aardgasinkomsten qua omvang niet belangrijk genoeg waren, terwijl hij ook wat anders tegen de tijdelijkheid aankeek.Hij voorzag dat het aardgasveld zeker een halve eeuw in productie zou zijn. Achteraf doet de opvatting dat de aardgasbaten qua omvang niet belangrijk genoeg waren, misschien wat vreemd aan. Echter, in de jaren zestig was de olieprijs laag, de Organisatie van Olie Exporterende Landen was nog niet opgericht en het Rapport van de Club van Rome moest nog worden geschreven. Er was geen reden om te veronderstellen dat de energieprijs binnenkort hard zou gaan stijgen. Zijlsta verwachtte bovendien, dat als er een apart aardgasfonds zou worden gevormd, dit zou worden beheerd door de minister van Economische Zaken. Die zou deze middelen hebben aangewend voor extra uitgaven, waardoor de algemene begrotingsdiscipline, buiten de invloed van het ministerie van Financiën om, zou verslappen.
Lessen voor de toekomst
De besluiten uit het verleden kunnen niet meer worden teruggedraaid. Verder moet de manier waarop ons land met de aardgasbaten is omgegaan ook niet belachelijk worden gemaakt. Sommige buitenlandse economen hebben het beleid in ons land wel bekritiseerd, waarbij werd gezegd dat Nederland zijn aardgasbaten volledig heeft opgestookt in overheidsconsumptie en sociale zekerheid. Hoewel deze kritiek een kern van waarheid bevat, is hier met de invoering van het Fonds Economische Structuurversterking (FES) in 1995 al tot op zekere hoogte verandering in gekomen.
Verder heeft ons land, als enige lidstaat van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en een van de weinige landen ter wereld, een goed ontwikkeld pensioenstelsel op basis van kapitaaldekking (mensen sparen tijdens hun werkzame leven hun eigen pensioen op). Zouden wij de activa van onze pensioenfondsen bij elkaar optellen, dan blijkt dat hun gezamenlijke balanstotaal vrijwel alle SWF’s ruimschoots overtreft. We hebben als land wel degelijk voor de toekomst gespaard, we hebben het alleen niet uit de aardgasbaten gefinancierd.
Dit neemt niet weg dat het met het oog op de toekomst zeker valt te overwegen om alsnog een NAF in te stellen. Onze aardgasproductie zal, gezien de bestaande bewezen reserves, hoogstens nog enkele decennia door kunnen gaan. De prijs zal in die tijd naar mag worden verwacht gemiddeld duidelijk hoger liggen dan in het verleden. Zelfs bij een dalende aardgasproductie zal onze minister van Financiën nog jarenlang met meevallers vanwege de aardgasbaten worden geconfronteerd. Nu wij weten hoe groot de financiële uitdaging van de vergrijzing is, is het verstandig om een flink deel van de toekomstige aardgasbaten alsnog in een speciaal vergrijzingfonds te stoppen.
Een andere optie is om de aardgasmeevallers te gebruiken om het zogenaamde Algemene Ouderdoms Wet (AOW) spaarfonds onder kapitaaldekking te brengen. Dit fonds bestaat nu slechts op papier en in de fantasie van enkele politici. Er zit namelijk geen echt geld in, het is slechts een administratief construct. Zoals de website van de rijksbegroting meldt: “Het Spaarfonds AOW is in 1998 ingesteld om de financierbaarheid van de AOW-uitgaven op langere termijn door deze vergrijzing zeker te stellen (…).Vanaf dat jaar 2020 zullen opnamen ten laste van Spaarfonds, ceteris paribus, leiden tot een navenante stijging van de overheidsschuld.”
Door alsnog echt geld in dit slechts op papier bestaande fonds te storten kunnen we toch nog een deel van de baten van onze aardgasbonanza, ook als Slochteren is uitgeput, aan het nageslacht doorgeven.
Figuur 4: Potentie van een nieuw aardgasfonds
Een dergelijk scenario staat uitgewerkt in figuur 4. Daarin is verondersteld dat de overheid jaarlijks de meevallers uit de aardgasbaten in het NAF stort (bruto storting). Hierbij is aangenomen dat Slochteren in twintig jaar is uitgeput. Als de overheid het aardgassurplus uitzet tegen een rendement van drie procent dan kan zij zelfs bij deze zeer conservatieve aannames nog decennia nadat de aardgasbel definitief is leeggelopen een stabiele bron van inkomsten hebben van enkele miljarden euro’s per jaar (gerekend is met een opname van een miljard euro per jaar, geïndexeerd met twee procent).
Het is dan ook meer dan de moeite waard om de aardgasmeevallers apart te zetten in een vergrijzingsfonds, in plaats van ze te laten wegsmelten in de algemene middelen. Door nu verstandig om te gaan met meevallers kunnen moeizame ingrepen in de toekomst worden voorkomen.